II SA/Po 616/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [... ] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty (wymiary: długość 18,30 m x szerokość 4,60 x wysokość 3,0 m), zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. K.. Powyższe postępowanie poprzedzone było postępowaniem z wniosku G. S. o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie opisanego obiektu budowlanego. Wnioskodawczyni podała, że jest inwestorem obiektu i wzniosła go w roku 1990 bez pozwolenia na budowę. To postępowanie organ prowadził na podstawie ustawy z 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 99, poz. 665), która pozwalała zalegalizować samowolę budowlana w sytuacji wskazanej w ustawie i po spełnieniu warunków tam określonych. Decyzją z dnia [...]11.2007r. organ odmówił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Dokumentacja zebrana w tym postępowaniu, w szczególności informacja o dokonanej samowoli budowlanej została przez organ wykorzystana w postępowaniu o nakazanie rozbiórki. Z uzasadnia decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r, wynikało, że organ przyjął, że przedmiotowy obiekt budowlany - wiata, został wzniesiony przed 01 stycznia1995r bez wymaganej na podstawie art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach, w ocenie organu zastosowanie miał przepis art. 103 ust.1 i 2 wskazanej ustawy, który wyklucza stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do tych obiektów wskazany przepis nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. W tych warunkach organ zastosował przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 3, poz. 229) który przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ przeprowadził analizę zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w okresie budowy przedmiotowego obiektu. Były nimi ustalenia "Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Przemysłowego w granicach ulic: K., D., B., T.K. - w dzielnicy J. w P." (Dz.Urz. P.R.N. Miasta Poznania z dnia 30.06.1971r., Nr 7, poz. 29). Teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "65 UC" i są to tereny usług wymagających koncentracji w ośrodku - rezerwa dla usług obsługujących skoncentrowane w zespole zakłady przemysłowe - teren usług kultury, zdrowia, handlu detalicznego, gastronomii, łączności, sportu - zabudowa winna posiadać charakter zwartych brył przestrzennych wielokondygnacyjnych w celu prawidłowego wykorzystania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., stanął na stanowisku, że przedmiotowy obiekt budowlany - wiata, narusza ustalenia powołanego planu. Równocześnie organ ustalił, że aktualnie dla nieruchomości położonej w P. przy ul. K. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie ma dla sprawy znaczenia z uwagi na treść art. 37 powołanej ustawy, który wymaga stwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili budowy. Według ustaleń organu nie jest znana osoba inwestora. G. S., która początkowo w takiej roli występowała, zmieniła stanowisko i podobnie jak pozostali współwłaściciele, zaprzeczyła aby wiedziała kto jest inwestorem. W takiej sytuacji, na podstawie art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156,poz.1118 ze zm.), adresatem decyzji organ uczynił współwłaścicieli nieruchomości. Odwołanie od decyzji wniosły E. S. i G. S. domagając się jej uchylenia. Odwołujące zaprzeczyły aby przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, brak tego dokumentu świadczy jedynie o nieskuteczności poszukiwań prowadzonych przez organ. Nadto podniosły, iż inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uchylenie decyzji polegało na przywołaniu przez organ przepisów art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 3, poz. 229), w związku z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), co było jedynie zmianą redakcyjna. Organ odwoławczy w pełni zaakceptował ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji oraz wyciągnięte z nich wnioski. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że zastosowanie w sprawie miał przepis art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 3, poz. 229) , który nakazuje wykluczyć sprzeczność pomiędzy badaną samowolą budowlana a przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Organ powołał orzecznictwo NSA w którym jako obowiązujący pogląd wskazywano wymóg zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy a nie w dacie wydawania decyzji. Skargę do sądu wniosła G. S. domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała na zmianę linii orzecznictwa dokonaną w ostatnich latach przez NSA. Zgodnie z aktualną wykładnią art. 37 ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 3, poz. 229) skutki samowoli budowlanej na gruncie wskazanego przepisu należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w swoim orzeczeniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w P. zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podzielił stanowisko, iż stosując przepis przepisu art. 37 ust 1 pkt 1ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 3, poz. 229), w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), organ nadzoru budowlanego, powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a następnie dokonać porównania ocenianej inwestycji z tymi przepisami. Na taką interpretację przepisu wskazują argumenty powołane w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 06. 11. 2007r. sygn. II OSK 1454/06, wyrok NSA z dnia 23.01.2009r. sygn. II OSK 4/08, wyrok z dnia 18.01.2008r. sygn. II OSK 1893/06, uzasadnienie zdania odrębnego wyroku z dnia 06.05.2008r. sygn. II OSK 426/07, które w całości sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje. Za takim poglądem przemawiają następujące argumenty : - wykładnia językowa: przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r. używa czasu terażniejszego - zastosowana technika redakcyjna różnicująca ust. 1 zd. pierwsze przez dodanie słów "obowiązujących w okresie ich budowy" i ich pominięcie w pkt. 1 - wykładnia celowościowa nakazująca objęcie prawną ochroną wartości jaką jest ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie obowiązujących a nie określony w przeszłości, w nieobowiązujących już planach zagospodarowania przestrzennego. - zasada równości wobec prawa, nakazująca stosowanie tych samych przepisów w stosunku do osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Zmiana stanu prawnego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna modyfikować sytuację prawną wszystkich osób, których unormowania planu dotyczą w tym również osób będących właścicielami nieruchomości na których zlokalizowano obiekty budowlane wzniesione samowolnie. - ochrona interesu publicznego jakim jest planowanie przestrzenne które nie może ustępować przed faktami dokonanymi, które powstały w wyniku naruszenia prawa, - celowość stosowania jednakowych reguł interpretacyjnych w stosunku do inwestycji samowolnych dokonanych pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974r. jak i pod rządami ustawy prawo budowlane z 1994r. O konieczności zgodności inwestycji z aktualnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym przesądził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007r. w sprawie P 37/06 (OTK –A nr 11 z 2000r., poz. 160). Przyznać należy, że obie decyzje w niniejszej sprawie zapadły w oparciu o ugruntowany w orzecznictwie pogląd nakazujący porównywanie samowolnej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy. Powołane wyroki NSA z ostatnich kilku lat świadczą jednak, o tym że wskazana linia orzecznictwa przestała być jednolita. Różnica powstała z uwagi na zmianę wykładni przepisów co jest prawnie dopuszczalne. Odnosząc powyższą analizę do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze przytoczoną argumentację, organ winien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych pozwalających na porównanie badanej samowoli budowlanej z aktualnie obowiązującymi przepisami zagospodarowania przestrzennego gdyż nie zwalnia od tego brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika również, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ winien umożliwić adresatom decyzji przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wzniesionej samowolnie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06, przesądził o braku podstawy do wydania decyzji odmownej z tego tytułu, że badana zabudowa już istnieje. W tym miejscu podkreślić należy ze nie spełnia opisanych wymogów przedłożona przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]czerwca 2008r. Jak z niej wynika dotyczy ona pawilonu biurowo - socjalnego o planowanych innych wymiarach, mającego charakter tymczasowego obiektu budowlanego. Pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce. Powołana decyzja nie może być utożsamiana z decyzją obejmującą ustalenie warunków zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Odnośnie pozostałych zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, że nie są uzasadnione. Nie ma racji uczestniczka postępowania zarzucając organowi niedochowanie należytej staranności przy prowadzeniu ustaleń w zakresie legalności przedmiotowej inwestycji. Obowiązek przechowywania dokumentacji związanej z budową spoczywa na właścicielu obiektu co wynika bezpośrednio z art. 63 Prawa budowlanego z 1994r., natomiast art. 56 Prawa budowlanego z 1974r, dawał terenowemu organowi administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą możliwość żądania od właściciela informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku kompletowania dokumentacji związanej z legalizacją budowy. Wobec podnoszonych przez uczestników postępowania zastrzeżeń, co do bezpodstawnego uznania za adresatów decyzji współwłaścicieli nieruchomości na której zrealizowano samowolną inwestycję, Sąd stwierdza, że są one bezpodstawne. Przepis art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami decyzji w nim wskazanych. Są nimi inwestor, współwłaściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszy postępowaniu inwestor nie został ustalony, co czyni wskazanie współwłaścicieli w pełni uzasadnione. (por. wyrok NSA z dnia 27.03.07r. sygn. II OSK 522/06, Lex 460865). W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002r., Nr153, poz., 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 21 kwietnia 2008r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.. W pkt. III wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz MK