II SA/Po 618/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku Burmistrz Gminy Z. na mocy art. 17, art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2004 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255) odmówił przyznania J. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] lutego 2011 roku został złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem – S. G. W dniu [...] marca 2011 roku został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że dziadek skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz wymaga systematycznej, całodobowej opieki. Matka J. G. zajmuje się przygotowaniem posiłków, a skarżąca – pielęgnacją oraz higieną osobistą dziadka i utrzymywaniem porządku w zajmowanym przez niego pomieszczeniu. Nadto J. G. jest studentką I roku w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K. w trybie stacjonarnym. Nie jest ona zatem osobą czynną zawodowo i nie rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dziadkiem, lecz w związku z uczęszczaniem na zajęcia studenckie. Kontynuując naukę nie byłaby w stanie bez pomocy innych osób zajmować się dziadkiem przez całą dobę. Poza tym J. G. jest wnuczką, czyli osobą spokrewnioną w linii prostej drugiego stopnia. Można natomiast wskazać osoby spokrewnione z S. G. w linii prostej pierwszego stopnia, na których ciąży obowiązek alimentacyjny – synów: W. G. i M. G. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 roku J. G. odwołała się od wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wedle art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje też osobie, która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jeżeli nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo jest ona niezdolna do sprawowania opieki. Tymczasem W. G. jest całkowicie niezdolny do pracy fizycznej, co potwierdza też orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Sam zresztą wymaga często pomocy drugiej osoby. Z kolei M. G. ma stałe miejsce zamieszkania w S. S., a zatem z uwagi na duże oddalenie nie może sprawować opieki nad swoim ojcem. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać w takiej sytuacji osobie spokrewnionej w następnym stopniu. Skarżąca podniosła także, iż obecnie wielu studentów mimo kontynuowania nauki podejmuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową ze względu na elastyczne godzinny zajęć na studiach. Nauka zatem w żaden sposób nie przeszkadza podejmowaniu pracy. Skarżąca zapewniła także, że gdyby nie konieczność opieki nad dziadkiem podjęłaby zatrudnienie w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2011 roku, stwierdzając, że skarżąca z uwagi na kontynuowanie nauki na studiach nie jest w stanie opiekować się swoim dziadkiem. Kolegium dodało poza tym, że J. G. studiuje na studiach dziennych w K. oraz dojeżdża do miejscowości, w której znajduje się uczelnia, ok. 30 km (następnie jednak organ ten wskazał, iż ta odległość wynosi ok. 40 km w jedną stronę). Zajęcia trwają natomiast od poniedziałku do piątku, po sześć do ośmiu godzin dziennie, co również przemawia za negatywnym załatwieniem wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 roku J. G. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Podniosła również, iż odległość między K. a jej miejscem zamieszkania wynosi maksymalnie 24 km, a nie jak podaje Kolegium – 30-40 km, nadto nie spędza na uczelni od 6 do 8 godzin dziennie – zdarzają się dni w których ma pojedyncze zajęcia nie trwające dłużej niż 1,5 godziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Jak wynika z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, w razie nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pomoc ta zależy od spełnienia trzech przesłanek: (1) wnioskodawca jest jednym z podmiotów, wskazanych przez ustawodawcę, (2) rezygnuje on przy tym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (3) w celu sprawowania opieki nad (a) osobą, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, bądź też (b) osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wyjaśnia ponadto, iż podmiotami uprawnionymi do otrzymywania tego świadczenia są (1) matka albo ojciec dziecka, (2) inna osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wedle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59), oraz (3) opiekun faktyczny dziecka. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy wskazać, iż zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2011 roku, znak [...], S. G. zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że zaistniała trzecia ze wskazanych powyżej przesłanek, polegająca na posiadaniu przez osobę, nad która sprawuje się opiekę, odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w kontrolowanej sprawie dotyczyły natomiast pozostałych przesłanek. Ustalenie podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przedmiotowe świadczenie wymaga wskazania osób zobowiązanych do alimentacji. Należy zatem wskazać, iż według art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 Kodeksu określa, iż obowiązek ten obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża on bliższych stopniem przed dalszymi. W celu zapewnienie możliwie efektywnej opieki nad osobą niepełnosprawną ustawodawca wprowadził w art. 17 ust. 1a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzeżenie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy się świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować omawianej opieki. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że w pierwszej kolejności do uzyskania wskazanego świadczenia uprawnieni są synowie S. G. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu [...] marca 2011 roku (karta oznaczona jako załącznik nr 12 w aktach administracyjnych) oraz z jej odwołania z dnia [...] kwietnia 2011 roku wynika, że pierwszy z synów, tj. W. G., jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Potwierdza to również orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] lutego 2011 roku, znak [...], wydane na okres do dnia 29 lutego 2012 roku wraz z oświadczeniem ojca skarżącej, iż nie jest w stanie sprawować opieki nad S. G. (karta oznaczona jako załącznik nr 13 w aktach administracyjnych). Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2011 roku wskazuje z kolei, iż ojciec skarżącej przeszedł dwa zawały (k. 3-4 tego kwestionariusza). Natomiast materiał dowodowy zebranych w aktach sprawy odnośnie przejęcia opieki nad dziadkiem skarżącej przez drugiego syna, tj. M. G., jest ograniczony jedynie do twierdzenia skarżącej, iż ze względu na zamieszkiwanie w S. S. nie może on skutecznie sprawować opieki nad swoim ojcem. W tym zakresie głównym źródłem informacji organów administracji publicznej są oświadczenia J. G., sformułowane w piśmie z dnia [...] marca 2011 roku i w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz oświadczenie ojca skarżącej, wyrażone jako adnotacja do orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2011 roku (karta oznaczona jako załącznik nr 13 w aktach administracyjnych). Argumentacja skarżącej, iż żaden z synów S. G. nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim ojcem, wobec czego możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne powinna przejść na nią, nie jest w ocenie Sądu zupełnie pozbawiona racji. Trzeba jednak zauważyć, że ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź, czy zaistniały w niniejszej sprawie powody do zastosowania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy się zgodzić ze skarżącą, iż stan zdrowia jej ojca uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad S. G. Brakuje jednak jakichkolwiek ustaleń odnośnie sytuacji życiowej i zdrowotnej M. G. – poza ustaleniem jego miejsca zamieszkania. Okoliczności te mają charakter istotny w niniejszej sprawie, gdyż determinują one możliwość i wolę sprawowania opieki nad dziadkiem skarżącej. Nie ulega wątpliwości w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o świadczenia rodzinnych w związku z art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, że dopóki M. G. jest w stanie opiekować się swoim ojcem, zdolność do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie przejdzie na skarżącą. Braki w powyższych ustaleniach faktycznych są więc istotne. Przechodząc natomiast do analizy kolejnej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej również należy stwierdzić, że w aktach sprawy nie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wyraźne rozstrzygnięcie tej kwestii. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem tylko, że J. G. studiuje na I roku germanistyki w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej K., w trybie stacjonarnym, a nauka trwa trzy lata. Wynika to z zaświadczenia, wydanego przez tę uczelnię w dniu [...] marca 2011 roku, znak [...]. Brakuje natomiast szerszych ustaleń co do faktycznego czasu, jaki skarżąca zobligowana jest poświęcić na studiowanie. Nie jest znana częstotliwość zajęć bądź wykładów, ilość godzin lekcyjnych, przypadających na kolejne dni zgodnie z planem studiowania, czy możliwość przesuwania zajęć na bardziej odpowiadające terminy. Nie ustalono również ile przeciętnie czasu pochłaniają skarżącej dojazdy na uczelnię. Tymczasem dopiero uzyskanie takich informacji daje podstawę do stwierdzenia, czy J. G. ma rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad dziadkiem oraz czy z uwagi na ilość czasu, jakim dysponuje ona poza nauką, mogłaby się zatrudnić, lecz rezygnuje z tej możliwość na rzecz opieki nad dziadkiem. Ogólne uwagi zawarte w decyzji organu I instancji są niewystarczające. Natomiast informacje podane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale zebranym w aktach sprawy. Nie ma bowiem żadnego dokumentu, który uzasadniałby twierdzenie o częstotliwości zajęć (tj. odbywania się ich od poniedziałku do piątku) i liczbie godzin lekcyjnych (tj. sześć do ośmiu dziennie). Trudno pominąć w tej mierze wewnętrznie sprzeczne ustalenia organu II instancji co do odległości, jaką J. G. musi pokonywać, by dojechać na uczelnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze raz określa bowiem tę odległość łącznie na 30 km, a innym razem na 40 km tylko w jedną stronę. W świetle dotychczasowych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że materiał dowodowy nie został zebrały i rozważony w sposób wyczerpujący. Tymczasem zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) organy powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 powołanej ustawy, w świetle którego materiał dowodowy należy w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 cytowanej ustawy, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję organu Kolegium ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie możliwości sprawowania opieki nad dziadkiem skarżącej przez M. G. Należy poza tym wyjaśnić dokładniej, czy pomimo kontynuowania nauki przez J. G. możliwe byłoby podjęcie przez nią zatrudnienia, a rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą jest w istocie związana ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem, a nie podjęciem studiów w trybie stacjonarnym. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.