II SA/Po 618/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A. K. wniosła w dniu 25 października 2013 r. o przyznanie jej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenie się dziecka S. K.. Decyzją z [...] 2013 r. o nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił A. K. przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, iż dla ustalenia prawa dla wnioskowanego świadczenia niezbędnym jest ustalenie dochodu rodziny wnioskodawczyni uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2011. Dalej wskazano, iż na podstawie przedłożonych zaświadczeń oraz odliczeniu utraconego dochodu w wysokości 6 503,35zł z firmy "Biuro Rachunkowe A." oraz kwoty 1 872,08zł z firmy "B", obliczono dochód w rodzinie A. K., który w przeliczeniu na osobę wyniósł 2 058,47 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe o 136,47zł na osobę. Prezydent Miasta P. wyjaśnił, iż kwota, która pozostała po odjęciu dochodu utraconego A. K. tj. 19 429,74zł została podzielona przez 5 miesięcy, co wynika z oświadczenia wnioskodawczyni, iż podjęła ona pracę od miesiąca sierpnia 2011 r., co zgodne jest z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał także, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że A. K. w 2011 r. pracowała w firmie O. R. na podstawie umowy o dzieło. Jednakże dochód pochodzący z umowy o dzieło, nie znajduje się w katalogu dochodu utraconego ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni nie wskazała także innego dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie wniosła A. K. podnosząc, iż w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. wskazano, iż odliczono dochód utracony m.in. z firmy "B." w wysokości 1 872,98 zł, w którym nie uwzględniono kwoty z drugiego PIT-u wystawionego przez tę firmę w wysokości 8066,75 zł. Jeśli w decyzji organ powołał się na tę firmę to powinien od dochodu odliczyć kwotę 9 938,83 zł. W sytuacji jednak gdy w decyzji podano błędną nazwę firmy i zamiast Centrum Rozliczeniowo-Finansowego chodziło o firmę "C sp. z o.o." do nie uwzględniono dochodu utraconego z firmy "D. Sp. z o.o." w której wnioskodawczyni pracowała na umowę zlecenie od 1 czerwca 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r. Wyjaśniła, iż jej umowa zlecenie z firmą "D. Sp. z o.o." zaginęła. Spółka jest w stanie likwidacji a ona nie ma kontraktu z likwidatorem spółki, który mógłby jej udostępnić kopię tej umowy lub wydać stosowne zaświadczenie. Niemniej, zdaniem strony, czas jej zatrudnienia w tej spółce można sprawdzić w ZUS lub urzędzie skarbowym. Zdaniem strony skoro dochodu uzyskanego na podstawie umowy o dzieło nie można odliczyć jako dochodu utraconego to zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można go także ująć przy obliczaniu dochody członków rodziny, bowiem dochód ten nie może być również doliczony jako dochód uzyskany. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału ustalono, że dochód rodziny A. K. wynosi 2 058,47 zł na osobę w rodzinie, przekracza zatem kryterium ustawowe o 136,47 zł. Wyjaśniono, iż skarżąca utraciła zatrudnienie w firmie "Biuro Rachunkowe A." oraz w firmie "B." i z tego tytułu dochód został umniejszony o kwotę 8 375,43 zł. Kwota, jaka pozostała po odjęciu dochodu utraconego tj. 19.429,74 zł została podzielona przez pięć miesięcy, co wynika z oświadczenia skarżącej, że podjęła pracę od miesiąca sierpnia 2011 r. (sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2011 r.), co jest zgodne z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika również, iż w roku 2011 p. A. K. pracowała w firmie O. R. – B. na podstawie umowy o dzieło. Jednakże dochód pochodzący z umowy o dzieło nie stanowi dochodu utraconego zgodnie z definicją zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do twierdzeń strony, iż utraciła dochód z tytułu utraty zatrudnienia w firmie "D. Sp. z o.o." Kolegium wyjaśniło, iż na potwierdzenie powyższego A. K. nie przedłożyła żadnego dokumentu. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 lit. k rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r.: "Do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć odpowiednio: dokument potwierdzający datę utraty dochodu oraz miesięczną wysokość utraconego dochodu". Reasumując Kolegium zauważyło, iż warunkiem uzyskania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka są kumulatywnie: 1. pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, 2. spełnienie warunku kryterium dochodowego oraz 3. złożenie wniosku w wymaganym prawem terminie. Ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe uniemożliwia A. K. skorzystanie z wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K. podnosząc, iż organy przy obliczaniu dochodu członków jej rodziny uwzględniły dochód uzyskany w firmie "D. Sp. z o.o." przez co jej dochód został zawyżony. Pomimo wniosku organ odwoławczy nie zgłosił się do ZUS lub Urzędu Skarbowego aby potwierdzić jej oświadczenie o utracie dochodu uzyskanego od tej Spółki. Skarżąca załączyła do skargi zaświadczenia o zatrudnieniu w Spółce "D. Sp. z o.o." wraz z korespondencją mailową wyjaśniającą brak pieczątek na dokumencie oraz wygenerowane z portalu PUE dokumenty z ZUS poświadczające okres ubezpieczenia w Spółce "D." oraz Informację o podstawach i składkach. Kwota podstawy wymiaru składek jest zgodna z deklaracją PIT -11 za rok 2011. Według skarżącej od kwoty dochodu wyliczonego przez organ tj.19 429,74 zł powinna zostać odjęta kwota dochodu utraconego z firmy "D. Sp. z o.o." w wysokości 8 066,75 zł, a następnie tak wyliczona kwota podzielona przez pięć miesięcy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. K. i dotyczyło ustalenia, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2013 r. poz. 1456) , prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka S. K.. Według organów nie został spełniony jeden z warunków uzyskania ww. świadczenia, o którym mowa w art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Według organów średni dochód rodziny A. K. w przeliczeniu na osobę w 2011 r., a więc w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, na który było wnioskowane przedmiotowe świadczenie, przekracza kwotę 1.922,00 zł. i wynosi 2.058,47 zł. Należy jednak zauważyć, iż kwestionowane decyzje organów obu instancji prócz wskazania kwoty finalnie ustalonego dochodu i wskazaniu wysokości kwot zaliczonych przez organ do dochodu utraconego nie wyjaśniają precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości w jaki sposób został obliczony dochód rodziny A. K. w przeliczeniu na osobę. W tym miejscu wskazać należy, iż istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki, nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organów obu instancji nie spełniają przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają, bowiem uzasadnienia odpowiadającego wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było, w ramach uzasadniania podjętych rozstrzygnięć, precyzyjne, wyczerpujące i matematyczne wyjaśnienie sposobu wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie. W szczególności organy winny w uzasadnieniu decyzji wskazać wysokość dochodów wszystkich członków rodziny oraz wskazać, które dochody i w jakiej wysokości zaliczone zostały do dochodu utraconego, a następnie przedstawić sposób wyliczenia dochodu członków rodziny na zasadach określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadnienie decyzji winno także zawierać wskazanie źródła informacji o dochodach członków rodziny skarżącej. Na podstawie uzasadnień decyzji organów obu instancji nie sposób odtworzyć sposobu wyliczenia przez organy średniego dochodu rodziny skarżącej. Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych sprawy, na karcie 42 znajduje "Karta Obliczenia Dochodu" członków rodziny A. K.. Karta ta obrazuje sposób obliczenia dochodów członków rodziny A. K., jednak nie wynika z niej aby stanowiła ona załącznik decyzji organu I instancji. Ponadto analiza wyliczeń zawartych na tej karcie budzi wątpliwości dotyczące sposobu wyliczenia dochodu uzyskanego w 2011 r. przez J. K. W szczególności niejasne jest wyliczenie wysokości średniego miesięcznego dochodu uzyskanego według organu przez J. Kasprowska w 2011 r. i określonego na kwotę 8289,47 zł. Zwłaszcza, iż zdaniem organów średni miesięczny dochód rodziny A. K. wynosił 6175,42 zł i stanowi sumę średniego miesięcznego dochód A. K. (3885,95 zł) i średniego miesięcznego dochodu J. K. (8289,47 zł). Powyższe wskazuje, iż "Karta Obliczenia Dochodu" zawiera błędy rachunkowe co stawia pod znakiem zapytania prawidłowości dokonanego przez organ wyliczenia średniego dochodu rodziny w przeliczeniu na jedną osobę. Ponadto zauważyć należy, iż w decyzjach obu instancji organy wskazywały, iż w 2011 r. skarżąca uzyskała dochód z firmy "Centrum Rozliczeniowo-Finansowe", tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, ze A. K. w 2011 r. uzyskała dochód z tej firmy. Co więcej w swoim odwołaniu skarżąca wskazała, iż organ I instancji prawdopodobnie błędnie określił firmę "C sp. z o.o." jako "B.", a mimo to organ II instancji ponownie wskazał, iż skarżąca w 2011 r. uzyskała dochód w firmie "B", który to dochód został uznany jako dochód utracony. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób na podstawie jakich dowodów ustalił, iż skarżąca w 2011 r. uzyskała dochód w firmie "B". Nie wyjaśnił też czy firma: "B" jest tożsama z firmą "C sp. z o.o.". Powyższe świadczy o braku do prawidłowej oceny przez organy, a zwłaszcza organ II instancji, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględniana przez organu jako dochodu utraconego kwoty uzyskanej przez nią w 2011 r. na podstawie umowy zlecenie z firmą "D. sp z .o.o." wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 4d ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Zatem to na stronie spoczywa obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Tymczasem jak wynika za akt administracyjnych sprawy skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła jedynie dokument (formularz PIT-11) z którego wynika, wysokość dochodu uzyskanego firmie "D. sp z .o.o.", w 2011r. , nie przedłożyła natomiast dokumentu którego wynika utrata tego dochodu – np. umowy zawartej ze spółką z której wynika czas trwania jej zatrudnienia. Dopiero na etapie postępowania sądowego strona przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie świadczą utracie dochodu uzyskanego z tej firmy. Wyjaśnić należy, iż co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i złożone w trakcie postępowania sądowego dokumenty, nieznane organom, nie mogą być przedmiotem jego analizy. Co prawda, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, jednakże celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 3082/12 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza przez Sąd dokumentów przedłożonych wraz ze skargą przez A. K. prowadziłaby do ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, co jest niedopuszczalne. Niemniej z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżąca winna dokumenty te przedłożyć organowi I instancji, który będzie zobligowany do ich oceny w toku ponownie prowadzonego postępowania. Zatem, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu i w szczególności wydając ponownie decyzję zawrzeć w jej uzasadnieniu dokładne, matematyczne wyliczenia dochodu członków rodziny skarżącej, a także precyzyjnie określić źródła dochodu uzyskanego przez skarżąca i członków jej rodziny w 2011 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. – pkt II sentencji wyroku.