II SA/Po 618/24

Dnia 11 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. D. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 31 maja 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 9 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad Z. D. – jej mężem (ur. w 1957 r.). Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej powołane orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 9 września 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika – r. pr. M. J. – w sprawie przyznania wnioskodawczyni ww. świadczenia. Do wniosku dołączono orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że Z. D. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. W toku wywiadu środowiskowego, który odbył się w dniu 19 września 2023 r. ustalono, że Z. D. choruje na cukrzycę, depresję, dnę moczanową oraz nadciśnienie tętnicze. Zmaga się również z przewlekłymi bólami kręgosłupa. Ustalono także, że rodzina wspólnie zamieszkuje. Wnioskodawczyni sprawuje całokształt czynności opiekuńczych nad mężem. W trakcie wywiadu mąż spał. Przez dwa lata Z. D. był pod opieką wuja i siostry w B. z uwagi na separację z żoną. Teraz ponownie Z. D. opiekuje się żona. Wnioskodawczyni ostatni raz pracowała 5-6 lat temu – sprzątała w jednym z p. barów. Z uwagi na konieczność opiekowania się mężem, intencjonalnie nie poszukuje pracy. Decyzją z dnia 9 października 2023 r., nr [...], Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaną przez wnioskodawczynię opieką nad mężem. Wnioskodawczyni pracowała ostatni raz 5-6 lat temu. Teraz jest całkowicie bierna zawodowo. Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawczyni podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r.") bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 17 ust, 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje; 3) art. 9 w związku z art. 79a oraz art. 77 §1, art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie przy ocenie dowodów przyczyny niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organu rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wnioskodawczyni podniosła, że przepis art. 17 ust. 1b ust. 1 i 2 u.ś.r. jest zakresowo niekonstytucyjny, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny. W zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją RP, co jest już jednolitym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, istnieje związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ I instancji nie zakwestionował bowiem tego, że wnioskodawczyni opiekuje się swoim mężem przez całą dobę, czego wymaga z uwagi na orzeczenie lekarskie. Wnioskodawczyni nie może pójść do żadnej pracy, ponieważ musi zajmować się mężem. Jednocześnie nie pobiera żadnego świadczenia emerytalno-rentowego. Decyzją z dnia 31 maja 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego nie może stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa, gdyż jest on niekonstytucyjny. Poza tym, SKO stwierdziło, że rezygnacja lub intencjonalnie niepodejmowanie zatrudnienia musi wynikać z sytuacji przymusowej. Wnioskodawczyni podniosła, że od 5-6 lat nie pracuje, a od dwóch lat zajmuje się chorym mężem. Nie ma zatem związku pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaną opieką. Również nie ma tego związku w ujęciu niepodejmowania zatrudnienia, gdyż tak stanowią o tym okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. W skardze powtórzono drugi i trzeci zarzut, jak w odwołaniu. W tym zakresie, uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uroszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, skarżąca zaznaczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 8 listopada 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 11 grudnia 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nawet jeśli nie zostały one wyeksponowane w skardze. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad jej mężem. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.ś.r. Zarzewiem spor, jaki rozgorzał pomiędzy skarżącą a SKO jest zagadnienie związku przyczynowego, którego istnienie jest warunkiem sine qua non dla możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji uważa, że tego związku nie ma. Skarżąca odrzuca tę argumentację i stwierdza, że intencjonalnie nie podejmuje pracy, ponieważ nie ma ona takiej możliwości z uwagi na wymiar czasowy, jaki wypełnia jej sprawowana opieka. Sąd podziela argumentację skarżącej i stwierdza, że rzeczony związek istnieje w niniejszej sprawie. Należy jednak zacząć od analizy przepisów prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom wskazanym w pkt 1-4 pod warunkiem, że rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub intencjonalnie jej nie podejmują. Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca jest bowiem żoną Z. D., a w myśl przepisów prawnorodzinnych, jest pierwszą osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. To właśnie z istnieniem tegoż obowiązku skorelowane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 507/23). Idąc dalej, Sąd podkreśla, że w zacytowanym w poprzednim akapicie przepisie u.ś.r. ustawodawca zawarł alternatywę łączną poprzez użycie spójnika "lub". Oznacza to, że wystarczające jest jedno z tych dwóch okoliczności, tj. rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie jej, aby zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie ustaliły, że niemożliwa jest konstatacja o rezygnacji skarżącej z pracy w związku z koniecznością podjęcia opieki nad chorym mężem. Z ustaleń organów wynika, że skarżąca zakończyła pracę 5-6 lat temu, natomiast jej opieka nad mężem rozpoczęła się dwa lata temu. Zdaniem organów, nie ma związku pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaną opieką. Sąd w składzie orzekającym doszedł do odmiennych wniosków co do związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednakże zgadza się z SKO, że tego związku nie ma w kontekście rezygnacji z pracy. W tym miejscu należy przejść do rozważań nad zdolnością skarżącej do podjęcia pracy. W toku postępowaniu ustalono, że skarżąca jest osobą w wieku emerytalnym, jednakże nie pobiera żadnego świadczenia z systemu emerytalno-rentowego. Skarżąca jest nadal w wieku poprodukcyjnym, ale to nie oznacza niemożności podjęcia pracy. Nie ma ona żadnych przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy, gdyż skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skarżąca jest zatem osobą gotową do podjęcia pracy. Nie może ona jednak rozpocząć pracy, ponieważ opiekuje się ojcem, czego zresztą nikt nie kwestionuje. W orzecznictwie przyjmuje się, że pasywność zawodowa ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostawać musi w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowym z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie każda bowiem rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia przez wnioskodawcę stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką nad niepełnosprawnym. Powyższe wynika z tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) - wynikający właśnie z nieodzowności sprawowania tej opieki (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1810/23, zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 159/23). "Odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że oświadczenie mogą ubiegać się osoby, które nie pozostają w zatrudnieniu, przy czym uwzględniając brzmienie art. art. 17 ust. 6 u.ś.r. czynić to mogą również osoby zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy jako poszukujące pracy lub posiadające status bezrobotnego. Zatem w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 452/22). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zacytowane, czy też wspomniane powyżej stanowiska sądów administracyjnych. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim mężem w sposób, jaki wyczerpuje znamiona opieki stałej i długotrwałej, co potwierdził pracownik socjalny w trakcie wywiadu środowiskowego, a żaden z organów tego nie zakwestionował. Co istotne, lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jasno sformułował orzeczenie Z. D. – jest on całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Pojawia się zatem pytanie, jak Z. D. miałby zająć się sam sobą, skoro skarżąca teoretycznie mogłaby podjąć pracę. Innymi słowy, gdyby nie opieka skarżącej, Z. D. byłby narażony na poważny rozstrój zdrowia zagrażający jego życiu, gdyż sam nie jest w stanie zająć się sobą szczególnie, że nie może się samodzielnie poruszać. Istnieje zatem związek pomiędzy intencjonalnym niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Sprowadzenie swoich rozważań do jednego zdania: "W świetle tych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej i zawodowej strony należy uznać, iż brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy przez panią G. D. a koniecznością sprawowania opieki nad mężem panem Z. D.."; jest w zasadzie uchyleniem się od refleksji nad drugą częścią alternatywy łącznej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nawet gdyby uznać, że SKO dokonało wykładni przepisów prawa, to jest to jednoznacznie błędna wykładnia. Skarżąca, będąca w wieku poprodukcyjnym, może podjąć zatrudnienie, aby zadbać o swój dobrostan z uwagi na fakt, że nie posiada żadnego świadczenia z systemu emerytalno-rentowego. Nie może jednak tego uczynić, ponieważ sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad swoim mężem. Skoro skarżąca wykazuje gotowość do podjęcia pracy (bez względu na jej formę prawną), ale z uwagi na opiekę nad mężem nie może podjąć pracy, to należy stwierdzić, że związek przyczynowy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istnieje. Przy okazji, Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd tut. Sądu wyrażony w innej aczkolwiek podobnej sprawie: "Nie jest dopuszczalne argumentowanie, iż skoro dotąd skarżący nie podjął próby uzyskania zatrudnienia czy zarobkowania w inny sposób (i nie skończył studiów), a nie istniały po jego stronie wcześniej obiektywne przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, to brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem. Skoro skarżący jest młodą osobą, w wieku produkcyjnym, obiektywnie zdolną do pracy (organ nie wykazał przeciwnego stanu rzeczy), to wciąż może ją podjąć. Zatem może również powstrzymać się od podejmowania zatrudnienia (zrezygnować z poszukiwania zajęcia zarobkowego)." [wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 432/22, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 52/23). Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej rozważania, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. SKO dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszyło przepisy procesowe poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą złożyła się opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO uzna wówczas, że istnieje związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.