II SA/Po 620/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 163 zł (sto sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz Burmistrz Miasta i Gminy we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 80, poz. 717) i § 11 uchwały Rady Miejskiej we W. nr XLI 1/284/01 z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w obrębie części nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] , położonej w N., ustalił dla A.M. i Z.M. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] , [...] i [...] , o powierzchni [...] , [...] i [...] ha, KW [...] , położonych w N., zbytych umową notarialną Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość rolna stanowiąca własność A. i Z.M. została objęta planem miejscowym, na skutek czego została przekształcona na działki budowlane. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy we W. zatwierdzony został podział wymienionej nieruchomości na 10 nowo utworzonych działek budowlanych, z których działki nr [...] , [...] i [...] zostały sprzedane dnia [...] r. W związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość sprzedanych działek wzrosła (operat szacunkowy rzeczoznawcy E.S. z dnia [...] r. o kwotę [...] zł. Wymierzona opłata stanowi 10% tej kwoty (co wynika z powołanej uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia 29 czerwca 2001 r.) Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.M. i Z.M., którzy wnieśli o jej uchylenie w całości. Wskazali, że nie znali treści operatu szacunkowego i "dopiero po (...) interwencji otrzymali jego kserokopię", operat został sporządzony dopiero 4 lata po sprzedaży nieruchomości. Odwołujący zakwestionowali ustalenia faktyczne operatu podnosząc, iż na dzień sprzedaży działka nie miała jakiegokolwiek przyłącza energetycznego i wodnego. Stwierdzenie, iż dojazd jest drogą asfaltową nie odpowiada w całości prawdzie, gdyż bezpośrednio do nieruchomości nie było żadnego dojazdu. Nadto skarżącym uniemożliwiono zakwestionowanie w stosownym terminie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, organ nie sprawdził na jakich przesłankach oparto operat i nieskontrolowano prawidłowości rozumowania biegłego, do podstawy wartości błędnie przyjęto, że nieruchomość miała dostępne media, podczas, gdy w rzeczywistości nigdy ich tam nie było. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.S. "nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych". W opracowaniu określona została rynkowa wartość nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu oraz według stanu po uchwaleniu tego planu, według cen na dzień zbycia wydzielonej działki. Nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym zarzut odwołania o uniemożliwieniu skarżącym zakwestionowania w stosownym terminie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Strony zostały poinformowane o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o możliwości zapoznania się z jego treścią i złożenia stosownych wyjaśnień. Również zarzut braku przyłączy: energetycznego i wodnego jest nieuzasadniony. Wyceniona nieruchomość (przed zmianą oraz po zmianie planu) położona była przy drodze asfaltowej, a w zasięgu znajdowała się woda i prąd. Kwestia przyłączy do tych urządzeń pozostaje sprawę przyszłych inwestorów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli A. i Z.M., którzy podnieśli, że w dacie sprzedaży działki nie obowiązywała ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Operat szacunkowy nie został należycie zweryfikowany, organ zobowiązany był do sprawdzenia, na jakich przesłankach biegły wydał opinię i skontrolowania prawidłowości tego rozumowania. Nadto skarżącym uniemożliwiono zakwestionowanie w stosownym terminie ustaleń zawartych w operacie. Do podstawy wartości błędnie przyjęto, że nieruchomość miała dostępne media, podczas, gdy w rzeczywistości nigdy ich tam nie było. Skarżący podnieśli także, że bezzasadne są twierdzenia, iż dla przedmiotowej nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy plan taki został sporządzony na wniosek skarżących na ich koszt, art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jednorazową opłatę pobiera się w przypadku zmiany planu miejscowego, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem dla przedmiotowej nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócili także uwagę na fakt, iż - w zakresie wysokości opłaty - decyzja ma charakter uznaniowy. W związku z powyższym doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Rozważania prawne rozpocząć należy od generalnego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: u.p.z.p.). Postępowanie zostało bowiem wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy (zawiadomienie o wszczęciu postępowania pochodzi z dnia 8 lipca 2005 r. i doręczone zostało w dniu 22 lipca 2005 r.) i dlatego zastosowanie art. 85 ust. 1 u.p.z.p. (nakazującego stosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r. Nr 115, poz. 139 ze zm.) było nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 , ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W niniejszej sprawie - co nie budziło żadnych wątpliwości - w sierpniu roku 2001 nastąpiła zmiana planu miejscowego, planem tym objęta została działka [...] , a skarżący w listopadzie tego samego roku sprzedali działki nr [...] , [...] i [...] powstałe na skutek jej podziału. Co do zasady zaistniały zatem przesłanki do wymierzenia opłaty planistycznej. Na skutek naruszenia zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zaskarżona decyzja uchylała się jednak spod kontroli sądowej i musiała ulec uchyleniu. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA1981, nr 1, poz. 45). W myśl wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji naruszył obie wymienione, wskutek czego doszedł do nieuprawnionego (w świetle zgromadzonych do tej pory dowodów) i przedwczesnego wniosku, iż wysokość opłaty planistycznej ustalonej na podstawie opinii biegłego jest prawidłowa. Oparcie ustaleń na takiej opinii jest dowolne i nieuzasadnione. Podkreślić trzeba, iż rozstrzygnięcie organu administracji zawsze musi się opierać na ocenie dowodów, wprawdzie swobodnej, lecz nie dowolnej. Wynika z tego obowiązek prawidłowego uzasadnienia przez organ swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNP z 1995 r. Nr 7 poz. 83, akceptowany przez A. Wróbla w: "K.p.a. - orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 418 t. 4). Niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego wynika w niniejszej sprawie z niewystarczająco dokładnej analizy operatu szacunkowego i niewyjaśnienia związanych z nim wątpliwości. Organy obu instancji ograniczyły się do powtórzenia jego wniosków końcowych, nie przedstawiając jednak pogłębionej analizy, z której wynikałoby, dlaczego uznały operat za logiczny, spójny, konsekwentny i - przede wszystkim - wyczerpujący. W operacie szacunkowym wskazano, iż dla określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Stosownie do treści art. 153 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz.U. z 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm.) podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zaznaczyć trzeba, że przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego -Dz. U. z 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 ust. 2 w zw. z ust. 1 powołanego Rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Jak wskazano w punkcie III.2.2. opinii dotyczącym analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod funkcję rolną, "dla potrzeb wyceny i analizy rynku nieruchomości monitorowaniem objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi zawarte w latach [...] - [...] r. Analiza wykazała, że na rynku nieruchomości zawarto w analizowanym okresie 11 transakcji gruntami o przeznaczeniu pod funkcję rolną. Dalsza analiza otrzymanych transakcji wykazała podobieństwo do przedmiotowych nieruchomości, stąd zostały one wykorzystane do analizy prowadzącej do oszacowania wartości rynkowej gruntu." W dalszej części operatu (tabela na s. 9) wymieniono wyłącznie transakcje zawarte w okresie od czerwca [...] r. do października [...] r. Podobnie - w zakresie dotyczącym analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o dużych areałach rzeczoznawca monitorowaniem objął wyłącznie transakcje zawarte w latach [...] -[...] , przy czym wzięto pod uwagę wyłącznie transakcje pochodzące z okresu od września [...] r. do października [...] r. (tabela na s. 10 operatu). Biegły nie podał dlaczego wziął pod uwagę tak wąski czasowo zakres transakcji, dlaczego nie brano pod uwagę transakcji, które miały miejsce wcześniej, a organ drugiej instancji kwestii tej - mimo takiego obowiązku - nie wyjaśnił. Co więcej - wbrew brzmieniu art. 153 ust. 1 in fine - nie skorygowano ceny ze względu na upływ czasu. W punkcie IN/.1.2.1 operatu (s. 15) rzeczoznawca ograniczył się do ogólnikowego wskazania, iż analiza rynku lokalnego wykazała brak konieczności zastosowania poprawki uwzględniającej upływ czasu. Obowiązkiem organy było wyjaśnienie, dlaczego biegły uznał, iż upływ lat pozostał bez wpływu na wartość nieruchomości, tym bardziej, iż w międzyczasie polska stała się członkiem Unii Europejskiej, co - mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego - nie pozostało bez wpływu na ceny nieruchomości. Wątpliwości musi rodzić także kwestia uzbrojenia terenu. Już w odwołaniu skarżący podkreślali, ż nieruchomość nigdy nie posiadała dostępu do mediów. Na rozprawie sądowej w dniu 20 grudnia 2006 r. wyjaśnili, iż na sprzedawanych działkach nie było wody , prądu ani skrzynek energetycznych. Zauważyć trzeba, iż biegły przypisał przedmiotowej nieruchomości przedział określony jako "częściowe -P.W" działki uzbrojone częściowo lub uzbrojenie w zasięgu" (s. 12, 13 operatu). W świetle zarzutów skarżących wyjaśnienia wymagało, czy rzeczoznawca badał, istnienie możliwość wykonania przyłączy do przedmiotowej nieruchomości (i do nieruchomości "podobnych"), czy też miał na uwadze wyłącznie fakt, iż w sąsiedztwie nieruchomości prowadzone są media (bez badania możliwości ich podłączenia). W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) zaskarżoną decyzję należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić powyższe wątpliwości przez uzyskanie stosownych wyjaśnień od biegłego. Na marginesie wskazać trzeba, iż pozostałe zarzuty skarżących okazały się niezasadne. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 23 listopada [...] r. (doręczonym w dniu 25 listopada [...] r.) skarżących pouczono o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i złożenia wyjaśnień. W końcu zaznaczyć trzeba, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość objęte była wcześniej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej we W. Nr XXXV/193/92 z dnia 23 października 1992 , Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 15/92, poz. 134). O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz MK