II SA/Po 623/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu butów zimowych, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Burmistrz Gminy [...] decyzją z 23 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm. dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1044), w związku z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.- Dz.U. z 2024 poz. 572 dalej k.p.a.), odmówił przyznania J. I. (dalej też jako skarżąca lub strona) świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu drewna opałowego i opału oraz zimowych butów, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 5 lutego 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup drewna opałowego i opału oraz butów zimowych. Na podstawie zebranej dokumentacji oraz przeprowadzonego w tej sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w domu jednorodzinnym należącym do matki. Skarżąca utrzymuje się z emerytury oraz zasiłku stałego. Organ ustalił, że dochodem skarżącej w styczniu 2025 r. był pobrany zasiłek stały w kwocie [...]zł oraz świadczenie emerytalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...]zł. Ustalono, że J. I. choruje na nadciśnienie, przedłożone rachunki za zakupione leki mieszczą się w granicach od [...] zł do [...] zł miesięcznie. Dochód uprawniający do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, w tym ze świadczenia w formie zasiłku celowego, nie może przekroczyć [...] zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.) Łączny dochód J. I. za styczeń 2025 r. wyniósł natomiast [...] zł i przekroczył ww. kryterium dochodowe, uniemożliwiając przyznanie stronie pomocy na podstawie art. 39 u.p.s. Organ nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. W tym zakresie Burmistrz odniósł się do sytuacji finansowej strony i wyjaśnił, że wydatki skarżącej w styczniu 2025 r. wynosiły [...] zł, a ponadto w styczniu i lutym 2025 r. przyznano stronie pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. nr [...] przyznano skarżącej zasiłek celowy w wys. [...] zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu opału. J. I. odwołała się od decyzji Burmistrza Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie ustalono, że J. I. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i osiąga stały, regularny dochód pochodzący z dwóch źródeł: emerytury oraz zasiłku stałego z pomocy społecznej, przyznanego z uwagi na wiek i niezdolność do pracy. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w styczniu 2025 r., jej dochód z emerytury wyniósł [...] zł, natomiast zasiłek stały – [...] zł, co łącznie dało kwotę [...]zł miesięcznie. Dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi [...] zł. Po stronie wydatków skarżąca ponosi stałe, comiesięczne koszty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz leczeniem. Łączna wysokość tych wydatków została ustalona na kwotę [...]zł miesięcznie i obejmuje m.in. opłatę za podatek od nieruchomości (w przeliczeniu miesięcznym [...] zł), energię elektryczną ([...] zł), wodę ([...] zł), wywóz odpadów komunalnych ([...] zł), zakup butli gazowej ([...] zł) oraz koszty leków w wysokości około [...] zł miesięcznie. Dodatkowo w styczniu 2025 r. strona poniosła jednorazowe wydatki o charakterze sezonowym i eksploatacyjnym, tj. koszt wizyty kominiarza w wysokości [...] zł oraz zakup opału za kwotę [...]zł. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że dochód skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 39 ust. 14 i 2 u.p.s. W tej sytuacji zasadnie rozważono możliwość przyznania skarzącej świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s., który ma charakter uznaniowy i dotyczy wyłącznie "szczególnie uzasadnionych przypadków", a więc sytuacji wyjątkowych, nagłych i nadzwyczajnie dotkliwych, wykraczających poza typowe trudności życiowe. Zdaniem Kolegium sytuacja skarżącej nie spełnia tych przesłanek, gdyż nie ma charakteru nadzwyczajnego ani nagłego. Pomoc społeczna ma charakter pomocniczy i subsydiarny, a potrzeby powinny być w pierwszej kolejności zaspokajane z własnych środków. Dodatkowo organy muszą uwzględniać ograniczone środki finansowe i potrzeby innych osób uprawnionych. Jednocześnie wskazano, że strona nie została pozbawiona wsparcia – przyznano jej zasiłek celowy na opał w wysokości [...] zł oraz świadczenia na zakup żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu". Postępowanie organu I instancji uznano za prawidłowe, a uzasadnienie decyzji za sporządzone zgodnie z przepisami k.p.a. J. I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r. nr [...]. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podtrzymał skargę i dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2025 r. uzupełniając ją zarzucił naruszenie: 1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz na nie zgromadzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, poprzez: - przyjęcie przez SKO prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji, jakoby do miesięcznych wydatków Skarżącej należały wyłącznie opłaty za prąd, wodę, leki oraz butlę gazową, z całkowitym pominięciem zasady doświadczenia życiowego, zgodnie z którą powyższe wydatki stanowią jedynie część kosztów utrzymania osoby dorosłej, a także z pominięciem, że do miesięcznych wydatków Skarżącej należą ponadto m.in. opłaty za telefon, koszty drobnych napraw i remontów, zakup artykułów higienicznych i środków czystości, biletów komunikacji miejskiej, odzieży (w tym bielizny) oraz obuwia; - utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji opartej na stanie faktycznym ustalonym w oparciu o nieprecyzyjny i niepełny wywiad środowiskowy, w szczególności poprzez nieustalenie rzeczywistej wysokości kosztów ogrzewania domu w okresie zimowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując błędnym uznaniem, iż nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za przyznaniem Skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie skutkowało przyjęciem przez SKO, że nie zaistniała szczególna uzasadniona podstawa uzasadniająca konieczność przydzielenia Skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup opału; 2) naruszenie art. 39 ust. 2 w zw. z art. 41 pkt. 1 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy Skarżąca nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na zakup opału w okresie zimowym, zasiłek celowy jej nie przysługuje, podczas gdy brak możliwości ogrzania domu w tym okresie stanowi przejaw skrajnego ubóstwa oraz zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, co niewątpliwie powinno zostać uznane za szczególnie uzasadnioną podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego; 2) naruszenie przepisów art. 2 u.p.s., art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., art. 7 pkt 1) i 6) u.p.s. w zw. z art. 30 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie poprzez nieudzielenie Skarżącej pomocy, w tym nieudzielenie odpowiedniego wsparcia w sytuacji, gdy Skarżąca znajduje się w sytuacji życiowej trudnej do przezwyciężenia, uniemożliwiającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i prowadzenie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 30 czerwca 2025 r. nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu drewna opałowego i opału oraz zimowych butów, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Stosownie do art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego (ust. 1) i niepieniężnego (ust. 2). Pośród świadczeń pieniężnych wskazano m.in. na zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy (art. 36 ust. 1 lit. c u.p.s.). Zgodnie z art. 39 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1), w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przy czym, co istotne, prawo do tego zasiłku, zgodnie z art. 8 u.p.s., przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Ponadto, stosownie do treści art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1). Zasiłek ten, tak jak zasiłek celowy przewidziany w art. 39 u.p.s. ukierunkowany jest na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. O tym czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. decydują indywidualne okoliczności każdej sprawy. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.s.) – co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku celowego nie oznacza jednak, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Rozpoznanie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s., tak jak i zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., opiera się bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w ramach uznania organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - art. 3 ust. 3 u.p.s. ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 3 ust. 4 u.p.s. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że potrzeby, o jakie ubiegała się J. I. (obuwie zimowe i opał), co do zasady mieściły się w katalogu potrzeb podlegających zaspokojeniu poprzez przyznanie zasiłku celowego. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. W styczniu 2025 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wysokość jej emerytury wyniosła [...] zł, natomiast zasiłek stały [...] zł. Łącznie uzyskany dochód ukształtował się na poziomie [...] zł miesięcznie. Miesięczna suma stałych wydatków skarżącej została ustalona w wysokości [...] zł i obejmuje m.in. część podatku od nieruchomości rozliczaną miesięcznie ([...] zł), opłaty za energię elektryczną ([...] zł), wodę ([...] zł), wywóz odpadów komunalnych ([...] zł), zakup gazu w butli ([...] zł) oraz wydatki na leki w kwocie około [...] zł. Niezależnie od powyższego, w styczniu 2025 r. wystąpiły także koszty jednorazowe, tj. opłata za usługę kominiarską w wysokości [...] zł oraz wydatek na zakup opału w kwocie [...]zł. Kwestią bezsporną w rozpoznawanej sprawie było to, że osiągany przez skarżącą dochód przekracza określone w przepisach kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą ([...] zł). Tym samym skarżąca nie była uprawniona do uzyskania pomocy w oparciu o art. 39 u.p.s. Mając na uwadze treść przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było, aby właściwe organy pomocy społecznej miały możliwość przyznawania świadczeń z tytułu zasiłku celowego wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (a w szczególności pokrycie części kosztów zakupu np. odzieży i niezbędnych przedmiotów dnia codziennego), nawet w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Ustawodawca nie zdefiniował tego rodzaju świadczenia ani nie sprecyzował przesłanek warunkujących jego przyznanie, pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi decyzyjnemu. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje więc dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Tego rodzaju świadczenie można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku, a więc związanym z zaistnieniem nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych a wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, również przy spełnieniu kryterium dochodowego, zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w sposób niewystarczający rozważono, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w sytuacji ubiegania się przez skarżącą o pomoc finansową z przeznaczeniem na zakup butów zimowych (kozaków) w wysokości [...] zł. Organ nie rozważył w sposób wyczerpujący zasadności i adekwatności zasiłku na zakup obuwia zimowego, naruszając tym samym zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Organ nie odniósł się w sposób należyty do faktu, że obuwie zimowe stanowi element niezbędnego wyposażenia, warunkującego bezpieczne funkcjonowanie w okresie zimowym, w tym możliwość realizowania podstawowych potrzeb życiowych poza miejscem zamieszkania. W świetle powyższego od organów oczekiwać należało pogłębionej argumentacji dlaczego odmówiły przyznania pomocy skarżącej na ten cel, a przede wszystkim ustalenia w trakcie wywiadu środowiskowego czy skarżąca dysponuje jakimkolwiek obuwiem nadającym się do użytkowania w okresie zimowym. Sąd wskazuje, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ma służyć przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma cel na jaki wnioskowana była pomoc tj. zakup obuwia zimowego. Po stronie organów leżał obowiązek weryfikacji tej potrzeby w kontekście aktualnej sytuacji życiowej strony, w szczególności tego czy skarżąca dysponuje takim obuwiem. Brak wyjaśnienia tej kwestii świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły przekonująco dlaczego odmówiły przyznania zasiłku celowego na zakup obuwia. Decyzje organów obydwu instancji naruszają wymogi wynikające z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a decyzja Kolegium – dodatkowo z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 pkt 1 u.p.s. Wobec powyższego skarga J. I. w tym zakresie zasługiwała na uwzględnienie. Co się zaś tyczy zgłoszonej przez stronę potrzeby związanej z zasiłkiem na opał i zakup drewna opałowego z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. nr [...] przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie kosztów jego zakupu. Tym samym potrzeba ta została skarżącej zapewniona w drodze odrębnej decyzji, w związku z czym w tym zakresie Sąd skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.