II SA/Po 627/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją GOPS [...]/2017 z dnia 20 marca 2017 roku Wójt Gminy [...] odmówił B. C. świadczenia w formie: 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na J. C.. 2. składka na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, wnioskowanej na J. C.. Za powód odmowy organ wskazał datę powstania niepełnosprawności J. C. (45 rok życia). Za podstawę prawną wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 3-4; art. 20; art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c; art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.), § 8 rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i P. Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r. poz. 1238 ze zm.), art. 6 ust. 2a art. 16 ust. 6b, art 18 ust 5a, art 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.) W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnił, że zgodnie z przedłożonymi przez B. C. dokumentami stwierdza się, że niepełnosprawność jej małżonka J. C. istnieje od 45 roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 sierpnia 2008 r. Wobec tego uznano, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki (art. 17 ust 1b) do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. C., co wyraziła w złożonym dnia 21 marca 2017 roku odwołaniu. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia 4 maja 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę prawną przyjęto art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 poz. 856 z 200lr.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 - kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ streścił stan sprawy i wskazał na treść art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło jednak, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b .ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r. Sygn I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 Sygn I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 Sygn akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 Sygn I OSK 1853/16 i z 10 listopada 2016 Sygn I OSK 1512/16 Kolegium uznało, że przedstawiony stan rzeczy wskazuje na to, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz rygorów procedury administracyjnej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz poleciło, by organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia czy B. C. spełnia pozostałe warunki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia oraz ustali okres jego przysługiwania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skargę na decyzję II-instancyjną, powołując się na art. 50, 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) złożyła B. C.. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: "błędną wykładnię przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych"; rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest. art. 7, art. 10, art. 12 oraz art. 138 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniła, że oczekuje od SKO załatwienia sprawy, tymczasem Kolegium jedynie uchyliło decyzję I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie , podtrzymało swoje stanowisko i powtórzyło argumentację decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga B. C. nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej zwanej "ustawą"), gdyż w przypadku męża skarżącego, jak wskazał organ, data powstania niepełnosprawności - znaczny stopień niepełnosprawności – nastąpiła po osiągnięciu 18. roku życia przez męża skarżącej. W ocenie Sądu organ II instancji słusznie odmówił racji rozstrzygnięciu I-instancyjnemu. Kolegium wskazało, że dla wydania decyzji konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. Kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż organ I instancji nie uwzględnił wyroku TK przy dokonywaniu wykładni rzeczonego art. 17 ust. 1 b. Rolą Sądu jest zatem zbadanie, czy organ II instancji w prawidłowy sposób ustalił zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia. W pkt 2 sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazano, że art. 17 ust. 1b ustawy (...), w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Powyższe oznacza – w ocenie sądu w składzie orzekającym - że przepis ten, jako niekonstytucyjny, nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W takim bowiem zakresie Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że w sytuacji przeciwnej, tj. w przypadku stosowania przepisu w omawianym zakresie, będzie to prowadziło do odmiennego i niedopuszczalnego z punktu widzenia zasady równości ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Słusznie zatem SKO odmówiło racji organowi I instancji oraz stwierdziło konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego na okoliczność ewentualnego wystąpienia innych przesłanek, zawartych chociażby w art. 5 ustawy, a wykluczających możliwość przyznania B. C. świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy na przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją II-instancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Odmiennie sytuacja ta kształtuje się wobec zaktualizowania obowiązku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych . Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu orzekającego trafnie uznał organ odwoławczy, że zakres ustaleń istotnych okoliczności w tym rezygnacji lub niepodejmowania pracy zarobkowej związany jest z charakterem niepełnosprawności męża skarżącej i jest on na tyle szeroki, że winien to ustalić organ pierwszej instancji W ocenie Sądu to w gestii organu odwoławczego pozostaje wybór narzędzi prawnych pozwalających sprawnie i rzetelnie usunąć wątpliwości wpływające na ostateczny kształt rozstrzygnięcia. Stąd, w ocenie Sądu, Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w sposób prawidłowy zastosowano przepis art. 138 §2 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.