II SA/Po 628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. i Skarbu Państwa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia odrzucić skargę. /-/ T.Świstak Skargą z dnia 5 czerwca 2014 r., w której jako stronę skarżącą wskazano Miasto P. jako miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił wydaną przez Prezydenta Miasta P. działającego jako prezydenta miasta na prawach powiatu decyzję z dnia [...] 2014 r. nr [...], którą organ I instancji odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy nr [...] w obrębie [...] i orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, argumentując, że w przedmiotowej sprawie podmiot wnoszący skargę nie miał statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżone orzeczenie - Miasto P. nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), natomiast w myśl § 2 przywołanego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, str. 212). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, iż określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Zupełnie inną kwestią jest natomiast legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine P.p.s.a., tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób (patrz: postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2293/11 - dostępne jw.). W świetle powyższego należy uznać, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 460/05 - dostępny jw.). W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski uchylił wydaną przez Prezydenta Miasta P. działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu decyzję z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...], ark. mapy nr [...], obręb [...]) i orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tym miejscu należy zauważyć, że Miasto P. jest miastem na prawach powiatu w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.). Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Oznacza to, jak zasadnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa Prezydent Miasta sprawuje funkcję starosty w sprawach, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). W konsekwencji, wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] 2014 r. o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa stanowi w istocie decyzją tego organu realizującego kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu, jednostka samorządu terytorialnego (Miasto P.), którego organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Doręczenie tej decyzji przez organ II instancji Prezydentowi Miasta P. nie stanowi okoliczności, która mogłaby doprowadzić do zmiany oceny sytuacji prawnej Miasta P. oraz Prezydenta Miasta P. jako reprezentanta Skarbu Państwa. Jak trafnie wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 (LEX nr 171164; orzeczenie dostępne jw.) powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Pogląd taki został również wyrażony m.in. we wcześniej przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 2293/11, który stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa. Jednostka samorządu terytorialnego może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom. Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., który wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W każdym jednak przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej - także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem, zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla niej decyzji. Innymi słowy, w takich sprawach gmina, której organ orzekał w sprawie, nie może występować jako strona, gdyż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115 oraz, co do zasady, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK 139/9/A/2009). W świetle powyższej przedstawionych poglądów uznać należało, że skoro Prezydent Miasta P. działający jako prezydent miasta na prawach powiatu, działał w sprawie jako organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne (organ I instancji), to niedopuszczalne stało się wniesienie przez Miasto P. bądź Skarb Państwa skargi na decyzję organu odwoławczego, który wydał ostateczną decyzję w tym postępowaniu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie sposób zgodzić się także z wyrażonym w uzasadnieniu skargi poglądem jakoby interes prawny jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Miasto P. w rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wynikał, z tego, iż w przypadku ewentualnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w trybie cywilnoprawnym istniałaby możliwość uzyskania większego dochodu ze sprzedaży niż z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a 25 % przychodu ze sprzedaży uzyskałoby Miasto P. Tak określony interes jednostki samorządu terytorialnego nie ma bowiem charakteru interesu prawnego, lecz jedynie potencjalnego interesu faktycznego. Zauważyć wreszcie należy, iż interesu prawnego o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. nie sposób wyprowadzić z samego faktu doręczenia Prezydentowi Miasta P. decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Wprawdzie podzielić należy pogląd, iż podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, to jednak sam fakt doręczenia odpisu decyzji wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia nie pozwala na uznanie Prezydenta Miasta P. za adresata przedmiotowej decyzji. W decyzji tej nie nałożono bowiem na Prezydenta Miasta P., bądź na jednostkę samorządu terytorialnego jaką reprezentuje jakichkolwiek obowiązków, jak też nie orzeczono o przysługujących im prawach. Prezydent Miasta P., samo Miasto P., jak też Skarb Państwa nie zostali także expressis verbis wskazani w decyzji jako strony postępowania, a jedynie w dołączonym do decyzji rozdzielniku wskazano Prezydenta Miasta poznania jako jeden z podmiotów, które winny otrzymać decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił. Sąd uznaje za stosowane wyjaśnienie w trybie art. 6 P.p.s.a. , że Prezydent Miasta P. – czy to działający jako organ Miasta P., czy też reprezentujący Skarb Państwa jako prezydent miasta na prawach powiatu – jeżeli jest niezadowolony z wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia może zwrócić się do prokuratora o rozważenie zasadności wniesienia skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prokurator zgodnie z art. 8 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także m.in. wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. /-/ T.Świstak