II SA/Po 629/18

Dnia 6 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 roku sprawy ze skargi J. L. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 roku Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2017 roku Nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) z [...] marca 2017 r. nr [...] o uznaniu za nieuzasadnione zgłoszone przez J. L. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to wydano w następujących okolicznościach. PINB ostateczną decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.), nakazał J. L. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie 6,05 x 4,10 m, z niezadaszonym tarasem o wymiarach w planie 2,75 x 4,10 m, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w Łodzi gm. S.. Z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego ww. decyzją, PINB jako wierzyciel [...] lutego 2017 r. przesłał J. L. upomnienie, a następnie [...] marca 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i tego samego dnia w oparciu o ten tytuł zastosował środek egzekucyjny – grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Dnia [...] marca 2017 r. J. L. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego (na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowanie egzekucyjnym w administracji – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i jednocześnie zwrócił się o umorzenie tego postępowania. Podniósł, iż błędnie został oznaczony stroną postępowania, gdyż nie jest już właścicielem ani użytkownikiem działki i obiektów na niej usytuowanych. Po rozpatrzeniu tych zarzutów PINB ww. postanowieniem z [...] marca 2017 r. uznał je za nieuzasadnione (art. 34 § 4 u.p.e.a.). J. L. w zażaleniu wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i umorzenie postępowania. Powtórzył argumentację podaną w zarzutach. WWINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że skoro w podaniu z 20 marca 2017 r. zobowiązany zawarł zarzut na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., to prawidłowo PINB rozpatrzył tylko kwestie w tych zarzutach podniesione. Organ II instancji, że art. 52 p.b. wskazuje kogo należy obciążyć obowiązkiem m.in. z art. 48 p.b. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanej w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Co do zasady, pierwszym w kolejności adresatem tego obowiązku jest inwestor, nawet w sytuacji, gdy jest on współwłaścicielem nieruchomości będącej przedmiotem samowoli. WWINB zważył, że inwestor zrealizował przedmiotowy obiekt na nieruchomości, do której miał tytuł prawny z umowy dzierżawy. Gdy zaś obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela. Nadto przedmiotowy obiekt letniskowy nie stanowi odrębnego prawa własności i jest częścią składową gruntu. Skoro inwestor mógł posadowić obiekt na działce niebędącej jego własnością, tak samo będzie mógł go rozebrać. To właśnie inwestor jako adresat decyzji o rozbiórce jest podstawowym zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym. Choć zaś zobowiązany podnosi, że nie jest już właścicielem obiektu (sprzedał go), jednak zdaniem WWINB należy uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można mówić o następcy prawnym inwestora. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionego zarzutu (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) stwierdził, że błąd co do osoby zobowiązanego oznacza wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży egzekwowany obowiązek. Badanie takiego zarzutu co do zasady dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Polega to na porównaniu danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym osoby z danymi adresata decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W niniejszym postępowaniu decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu letniskowego skierowano do J. L., jak i tytuł wykonawczy na niego wystawiono. Zasadnie więc PINB przyjął, że zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego jest nieuzasadniony. J. L. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie WWINB zarzucił naruszenie: - art. 52 w zw. z art. 48 p.b. w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28a u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że zobowiązanym do wykonania decyzji, o której mowa w art. 48 p.b. jest inwestor, który nie ma tytułu prawnego oraz który nie jest już posiadaczem nieruchomości objętej decyzją, co doprowadziło do błędnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec tego inwestora, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 p.b. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału M. i R. M. tj. właścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt, co do którego orzeczono rozbiórkę, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, niepozwalającego na ustalenie danych ewentualnego nowego posiadacza zależnego nieruchomości, a więc osoby potencjalnie zobowiązanej. W świetle postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi J. L. podał, że umowa dzierżawy nieruchomości wygasła, a dnia 7 czerwca 2014 r. skarżący sprzedał obiekt budowlany, wobec czego skarżący przeniósł posiadanie obiektu letniskowego na osobę trzecią. Dodał, że w momencie utraty posiadania (7.06.2014 r.) rozbiórka częściowo była już wykonana, a kolejny posiadacz, pomimo wiedzy o orzeczonym nakazie rozbiórki, za zgodą właściciela działki wykonał roboty budowlane przywracające stan obiektu sprzed rozpoczęcia rozbiórki. Skarżący podał, że sprzedając obiekt z nakazem rozbiórki miał już całkowicie rozebrany taras, a pozostała część obiektu znajdowała się w stanie częściowej rozbiórki. Stąd w umowie sprzedaży zawarto zapis, że altana ma nakaz rozbiórki, a kupujący zapoznali się ze stanem altany i go akceptują. Skarżący podkreślił, że niedopuszczalne jest aby konsekwencje bezprawnych działań danej osoby miała ponosić osoba trzecia, która na te naruszenia nie miała wpływu i nie mogła im przeciwdziałać. Zaznaczył, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28a u.p.e.a., bowiem zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego błędne jest twierdzenie organu, że nie ma obowiązku ustalania osoby zobowiązanego. Znana jest osoba sprawcy i nie jest kwestionowana, a w wyniku przeniesienia posiadania miała miejsce zmiana zobowiązanego, której dane są organowi również znane. Do skargi dołączono oświadczenie R. M. z [...] czerwca 2017 r. wskazujące, że skarżący od 2014 r. nie jest dzierżawcą ani posiadaczem, części działki nr [...] w Łodzi k. S., jak i upoważnionym do wejścia na jej teren. Kolejnym załącznikiem było oświadczenie Z. B. z [...] czerwca 2017 r., iż J. L. w 2014 r. prowadził prace rozbiórkowe na terenie działki nr [...] w Ł. k. S. polegające na rozbiórce tarasu oraz boazerii wewnątrz altany, a po 2014 r. skarżący nie przebywał już na terenie tej działki, którą wcześniej dzierżawił. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę J. L. jako zasadną Sąd uwzględnił. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. WWINb utrzymał w mocy postanowieniem PINB z [...] marca 2017 r. wydane na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. uznające wniesione przez J. L. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za bezzasadne. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W myśl art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zważyć należy, że J. L. otrzymując 25 marca 2017 r. tytuł wykonawczy z [...] marca 2017 r. nr [...] wystawiony przez PINB, dochowując 7-dniowego terminu, zgłosił 27 marca 2017 r. zarzuty w sprawie prowadzenia powyższego postępowania egzekucyjnego podnosząc zarzut określony w art. 33 §1 pkt 4 u.p.e.a. tj. błędu co do osoby zobowiązanego. Podniósł, iż od 7 czerwca 2014 r. nie jest użytkownikiem ani właścicielem działki, na której posadowiono obiekt objęty rozbiórką określoną w decyzji PINB z [...] lutego 2014 r., będącą podstawą obowiązku podaną w ww. tytule wykonawczym. Podkreślił, że nie posiada tytułów prawnych ani do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, ani do samego obiektu. Wskazał na konieczność zastosowania art. 28a u.p.e.a. tj. kontynuacji czynności egzekucyjnych wobec innej osoby, bowiem w umowie sprzedaży obiektu zawarto zapis informujący nabywcę o nakazie jej rozbiórki. Stwierdzić należy, iż "błąd co do osoby zobowiązanej", o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ma miejsce, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązaną określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi (P. Pietrasz, Komentarz do art. 59 u.p.e.a. [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. R.D. Kijowski (red.), wyd. II, Lex/el 2015). W ocenie Sądu rację należy przyznać skarżącemu, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie zastosowania art. 28a u.p.e.a. Ów przepis stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot. Może to nastąpić przez przekształcenie zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek, np. sprzedano dom, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 297). Przepis art. 28a u.e.p.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, z zastrzeżeniem, że dalsze środki egzekucyjne nie mogą być zastosowane do czasu wystawienia nowego tytułu wykonawczego. Egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem tytułu wykonawczego pierwotnie zobowiązanemu powinna zostać umorzona. Zważywszy, że zgłaszając zarzuty skarżący będący zobowiązanym w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wyraźnie sformułował zarzut błędu co do osoby zobowiązanej i powołał się na utratę władztwa nad przedmiotowym obiektem letniskowym i nieruchomością, na której został on usytuowany, obowiązkiem organów egzekucyjnych było co najmniej rozważenie konieczności zastosowania art. 28a u.p.e.a. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu z pominięciem tej regulacji, w tym bez wyjaśnienia, czy jest on w stanie, w zmienionych uwarunkowaniach prawnych, zrealizować nałożony na niego obowiązek, było przedwczesne. Zważyć należy, iż zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który zrealizował obiekt, dlatego - zgodnie z art. 28a u.p.e.a. - w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę; w konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 p.b. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi - jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 1070/05). Stanowisko takie wynika z faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji. W judykaturze przyjmuje się, że w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, w przypadku ustalenia, że pomimo zmiany w toku postępowania egzekucyjnego osoby właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, dotychczas zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanego. W innym wypadku, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia egzekucji skierowanej do następcy prawnego zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko niemu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3252/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozważenie, czy zastosowania nie powinien znaleźć art. 28a u.p.e.a. W szczególności organy nie rozważyły, czy ów obiekt letniskowy jest związany trwale z gruntem i w związku z czym można uznać, że przynależy on do nieruchomości nr [...]. Nie wzięły też pod uwagę, że J. L. po wydaniu decyzji rozbiórkowej zarówno przestał być dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, jak i sprzedał obiekt letniskowy będący przedmiotem decyzji PINB z [...] lutego 2014 r. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I. wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ egzekucyjny kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte powyżej. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. poz. 1800) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł jako sumy: wpisów od skargi ([...] zł) i zażalenia ([...] zł) oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w postępowaniu przed sądem I instancji ([...]zł i postępowaniu zażaleniowym ([...] zł), a także kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).