II SA/Po 631/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w G. nr [...] z dnia [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych z tytułu zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994r. (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 1056, poz. 1118 ze zm.) nakazał M. i J. M. rozebranie obiektu gospodarczego z prefabrykowanych elementów typu ogrodzeniowego, usytuowanego na działce położonej w P. przy ul. S., zrealizowanego bez wymaganych prawem budowlanym dokumentów, tj. pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z warunkami technicznymi. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 27 czerwca 2007r. przeprowadzono na terenie inwestycji kontrolę, w wyniku której ustalono, że jej właściciele zrealizowali obiekt z prefabrykowanych elementów typu ogrodzeniowego o wymiarach 4,20 x 8,50 m (powierzchnia zabudowy 35,70 m2) i średniej wysokości 2,70 m. Obiekt posiada konstrukcję dachu drewnianą, belkową, jednospadową. Połać dachu pokryta jest płytami typu Onduline. Słupy betonowe konstrukcji wsporczej obiektu osadzone są w gruncie na głębokości 0,60 m. Ustalono, że na realizację przedmiotowego obiektu właściciele nie posiadają stosownego pozwolenia. Działka, na której zrealizowano obiekt, nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają prawomocnej i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji tegoż obiektu. W protokole kontroli z 27 czerwca 2007r. J. M. oświadczył, że przedmiotowy obiekt służyć ma jako garaż samochodowy, z kolei w piśmie z 02 lipca 2007r. poinformował, że jest to obiekt gospodarczy. Organ uznał argumentację zawartą w powyższym piśmie. Zakwestionował jednak twierdzenie inwestora, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem tylko dlatego, że nie posiada fundamentów. Obiekt posiada bowiem konstrukcje ze słupów betonowych zagłębionych w gruncie i został zlokalizowany na okres dłuższy niż 120 dni, co dyskwalifikuje go jako obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i powoduje, że nie może mieć zastosowania art. 29 ust.1 pkt 12, według którego na realizację takiego rodzaju obiektów nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto ustalono, że obiekt usytuowany został w odległości 0,50 m od granicy z działką przy ul. S.w P., co świadczy o naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 07 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Rozmiary działki, na której zrealizowano obiekt umożliwiały bowiem jego lokalizację zgodnie z w/w przepisem rozporządzenia. W wyniku wniesionego przez J. M. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że organ I instancji powinien był – zgodnie z art. 7 kpa – przed wydaniem decyzji należycie ustalić stan faktyczny, w szczególności właściwie określić strony postępowania, których interesu prawnego dotyczy sprawa. Ponadto Powiatowy Inspektor w trakcie prowadzonych oględzin winien był w pierwszej kolejności ustalić (wraz ze sporządzeniem szkicu sytuacyjnego) położenie i oddziaływanie spornego obiektu w stosunku do sąsiadujących działek. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] wydaną w oparciu o przepis art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 nakazał M. i J. M. rozebranie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z [...] Nadto wskazał, że stronami niniejszego postępowania są oprócz Państwa M., A. i T. S., ponieważ przedmiotowy obiekt zrealizowany została w zbliżeniu do ich działki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M., zarzucając organowi I instancji, iż ten nie wskazał, by A. i T. S. mieli interes prawny uprawniający ich do udziału w niniejszym postępowaniu. Zaznaczył, że Państwo S. nie żądali wszczęcia tegoż postępowania, a w jego trakcie nie wnosili żadnych żądań, co przesądza o tym, że nie mają wymaganego interesu prawnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie było bowiem przesłanek do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W szczególności dla przedmiotowej działki brak jest planu miejscowego, a inwestor nie legitymuje się ostateczną, na dzień wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy. nadto w ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor w sposób wyczerpujący uzasadnił powody, dla których obiekt pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi warunkami technicznymi. Odnosząc się zaś do zarzutu braku legitymacji właścicieli sąsiedniej działki do udziału w postępowaniu Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że ich interes prawny wynika z art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na decyzją organu odwoławczego wniósł J. M., zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt błędnie zakwalifikowano jako obiekt budowlany. Nie jest bowiem trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Obiekt ten nie jest również budowlą, nie został bowiem wymieniony w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ów odnosi się do usytuowania budynków od granicy działki, a przedmiotowy obiekt, jak wykazano, nie jest budynkiem, nie podlega więc przepisom rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. W toku postępowania administracyjnego skarżący wyjaśnił, że w maju 2007r. ustawił na swojej działce "obiekt gospodarczy do składowania drewna opałowego, który nie jest garażem, ponieważ taki już posiadam. Przedmiotowy obiekt jest wykonany z płyt prefabrykowanych typu ogrodzeniowego, zamontowanych na słupkach betonowych ogrodzeniowych, które są osadzone w gruncie na głębokości 0,60 m (...). Zewnętrzne wymiary obiektu wynoszą 4,2 m x 8,5 m. Obiekt ten posiada zadaszenie, które jest zmontowane ze słupkami ogrodzeniowymi za pomocą śrub, nie posiada posadzki, jak również żadnej instalacji i urządzeń technicznych" (pismo J.M. z dnia 02 lipca 2007r. – k. 4 akt administracyjnych I instancji). Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, który twierdzi, że budowa tego typu obiektu nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem bądź brak takiego trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem nie przesądza bowiem o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, względnie zgłoszenie. O tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie właściwemu organowi, wynika bowiem z przepisów art. 28, 29 i 30 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z żadnego z tych przepisów nie wynika, aby tego typu obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 (niezależnie od tego czy jest połączony z gruntem, czy też nie) był zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2. Jednakże budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Skoro w rozpoznawanej sprawie chodzi o budynek gospodarczy parterowy o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2, nie posiadający fundamentów, to nie można go zaliczyć do budynków objętych dyspozycją art. 3 pkt 2 ustawy, bowiem przepis ten pod tym pojęciem rozumie taki obiekt budowlany "który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, które zaliczyły przedmiotowy obiekt budowlany nie posiadający fundamentów do kategorii objętej przepisem art. 3 pkt 2. Ustalone w postępowaniu związanie przedmiotowego budynku z gruntem przez umieszczenie słupów betonowych w gruncie na głębokości 60 cm nie wyklucza natomiast zaliczenia tego obiektu do drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 4 in fine omawianej ustawy. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji były przepisy art./ 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. W myśl ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej wymaganym przepisem art. 48 ust. 2 ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże stwierdzony w postępowaniu administracyjnym brak na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany, obowiązującego planu miejscowego, a także brak legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy przewidzianą w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (t.jedn. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. ze zm.) nie wykluczały możliwości legalizacji samowoli budowlanej jakiej dopuścił się skarżący. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie sygn. P. 37/06 orzekł bowiem, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz.U. z 2007r. Nr 247, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza możliwość ustalenia – także w trakcie niniejszego postępowania rozbiórkowego – że obiekt budowlany objęty tym postępowaniem, wybudowany bez pozwolenia na budowę, nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia - w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek inwestora - sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (patrz: Wyrok NSA z 22.06.2007r. sygn. II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15.10.2007r. sygn. II OSK 1352/06 niepubl.). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucja ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej z § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 02.02.2006r. sygn. II OSK 496/2005). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego powoływały się także na sprzeczność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z uwagi na usytuowanie przedmiotowego obiektu w odległości 0,5 m od granicy działki uczestników postępowania. Stwierdzenie to uznać jednak należy za przedwczesne, z uwagi na możliwość wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie dla konkretnego, już zrealizowanego obiektu budowlanego, decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która – o ile będzie pozytywna - określić powinna m.in. dopuszczalną lokalizację inwestycji. Podstawy do legalizacji nie daje wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy obejmująca w całości wybudowany obiekt. Przeciw takiej wykładni przemawia brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczająca możliwość nakazania rozbiórki również części obiektu. Odmienna wykładnia pozbawiałaby inwestorów możliwości zalegalizowania, wbrew intencji ustawodawcy, tej części obiektu, której posadowienie pozostaje w zgodzie bądź z planem miejscowym, bądź z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zagospodarowania terenu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008r. sygn. II OSK 194/06). Z tych względów decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga MarK