II SA/Po 633/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Kórniku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta Ś. W. ustalił na rzecz P. Ś. lokalizację inwestycji celu publicznego na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w Ś. W., przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej urządzenie parku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 20.06.2017 r. P. Ś. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na urządzeniu parku na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonej w Ś. W., przy ul. [...]. Pismem z dnia 30.06.2017 r. O wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji strony zawiadomiono na piśmie, ponadto obwieszczenie o wszczęciu postępowania administracyjnego ogłoszono na tablicy informacyjnej w siedzibie organu oraz na stronie internetowej urzędu. W oparciu o przepisy art 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na podstawie tej analizy, opisu inwestycji przedstawionego we wniosku oraz po przeprowadzonych oględzinach nieruchomości ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach objętych wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja [...], reprezentowana przez r.pr. I. P., zarzucając rażące naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji Zakłady [...] (Dz.U. z 2001 r. Nr 130 poz. 1451) - w szczególności art. 6 ust. 1 ustawy, naruszenie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2006 r. poz. 814) oraz art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca podniosła, że planowane wykorzystanie działek inwestycyjnych, stanowiących jej własność, jest sprzeczne z celami Fundacji. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia na rzecz Powiatu Ś. inwestycji celu publicznego obejmującej urządzenie parku na wskazanej we wniosku nieruchomości. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 6 u.p.z.p.), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2, 52 ust. 1 oraz 54 u.p.z.p. mających zastosowanie w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśniono, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o jakim mowa w art. 6 pkt 9 c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2018 poz. 2204, dalej "u.g.n."), gdyż jego realizacja stanowi realizację inwestycji polegającej na wydzielaniu gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Prowadzone w sprawie postępowanie prawidłowo toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wydawania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie, co w sprawie wykonano. Art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nakazuje, aby organ prowadzący postępowanie związane z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazano, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wiąże natomiast organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta ma charakter promesy, przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji - pozwoleniu na budowę. Postępowanie lokalizacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w obu postępowaniach, a ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być oceniana tak jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest właśnie postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.04.2006 i\, sygn. II SA/Gd 395/05, dostępny: nsa.gov.pl). Ponadto żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. W opinii Kolegium organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, decyzja zawiera elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p., zaś jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Fundacja [...] z siedzibą w K. (dalej jako: "Fundacja") wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji Zakłady Kórnickie (Dz.U. z 2001 r. Nr 130, poz. 1451), poprzez jego nieuwzględnienie w związku z naruszeniem art. 6 pkt. 9 c) u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów stanowiących ustawową własność Skarżącego pod publicznie dostępny samorządowy park, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, oraz w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; - przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające w szczególności na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, nierozpoznanie istoty sprawy, pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez Skarżącą, i dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i przepisów prawa. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia 11 sierpnia 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpatrujące sprawę organy pominęły, że objęte wnioskiem Powiatu Ś. działki stanowią własność Fundacji [...] i nieruchomości te mogą być, zgodnie z nakazem zawartym w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o fundacji Zakłady Kórnickie, wykorzystywane wyłącznie na cele w niej wskazane. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, dla realizacji celów, dla których Fundacja została ustanowiona, podmiot ten, w dniu wejścia w życie ustawy został wyposażony nieodpłatnie w majątek obejmujący nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, wymienione w załączniku nr 2 do ustawy, które były własnością Fundacji "Zakłady [...]" przed jej restytucją, ustanawiając jednocześnie rygor w postaci zakazu zbywania tego majątku. Tym samym niedopuszczalne jest ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości, stanowiących własność Fundacji, nieuwzględniającego regulacji tej ustawy. Organ powołując orzeczenia sądów administracyjnych nie wziął pod uwagę istoty sprawy. Podkreślono, że Fundacja jest podmiotem o szczególnym znaczeniu, działającym pod patronatem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej i Prymasa Polski. Fundacja została utworzona [...] i powstała z oddanego Narodowi Polskiemu majątku nieruchomego w [...]) oraz w [...]. Zlikwidowana po II wojnie światowej, restytuowana została ustawą z dnia 18 września 2001 r. wyłącznie na terenie [...]. Fundacja [...] uzyskała status Organizacji Pożytku Publicznego. Celami Fundacji jest w szczególności wspieranie i rozwijanie nowoczesnego rolnictwa poprzez upowszechnianie kultury rolniczej, oświaty, wartościowych rozwiązań agrotechnicznych oraz prowadzenie wzorcowych gospodarstw rolnych, działanie na rzecz edukacji rolnej organizowanie działalności upowszechniającej racjonalne gospodarowanie zasobami rolnymi, propagowanie idei pracy organicznej, jak również działanie na rzecz poprawy warunków życia i pracy mieszkańców związanych z terenami Fundacji, zamieszkałych na terenach lub w pobliżu terenów Fundacji, w tym także wspieranie inicjatyw społecznych. Dla realizacji tychże celów Fundacja wykorzystuje swoje nieruchomości, w tym te, które Organ chce przeznaczyć na inwestycję celu publicznego. Wśród celów, dla których Fundacja została ustanowiona, wymienionych w art. 5 ustawy, nie przewidziano możliwości urządzenia parku przez Powiat Ś. z wykorzystaniem majątku Fundacji. Ponadto, zgodnie z art. 6 ustawy Fundacja nie ma prawa zbywania tego majątku. Ta okoliczność nie została w ogóle wzięta pod uwagę. Nieruchomości stanowiące majątek Fundacji na podstawie normy ustawowej mają narzucone określone przeznaczenie i zakaz zbywania, a tym samym honorowanie pryncypialnej zasady wynikającej z wyżej wymienionej ustawy o stabilności i trwałości majątku stanowiącego własność Fundacji. Ta ustawa i nakazy z niej wynikające chronią prawo własności przyznane Fundacji [...] i nie pozwalają na rozporządzanie tym areałem powodującym umniejszenie majątku Fundacji. Podniesiono, że Burmistrz Miasta Ś. W. wydając decyzję o lokalizacji celu publicznego nie zrealizował ponadto obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., tj. nie zbadał warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych w szczególność z ustawy o Fundacji [...] oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W szczególności podkreślono, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednostronna inicjatywa Powiatu Ś. , bez podjęcia jakichkolwiek rozmów z Fundacją na temat przeznaczenia terenu, co do zlokalizowania na gruncie należącym do Fundacji parku publicznego, stanowi nadużycie władztwa ze strony tego Organu. Organ nie dokonał żadnych uzgodnień, ani nie poinformował nawet o wszczętej inicjatywie właściciela terenu, którego to teren zamierza wyeliminować z zasobów Fundacji określonych przez ustawę. Burmistrz Miasta Ś. W. skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego nie dokonując należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych, mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym w szczególności zasadę nienaruszalności prawa własności, a nadto uczynił to pomijając jakąkolwiek formę uzgodnień w tym zakresie z Fundacją, jako właścicielem nieruchomości. Organ nie rozpoznał istoty sprawy, to jest nie wziął pod uwagę ustawowego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości na cele statutowe Skarżącej, co wynika wprost z ustawy i tym samym te okoliczności, wyłączają możliwość ustalania lokalizacji celu publicznego dla tych nieruchomości. Bez znaczenia pozostają więc rozważania Organu na temat prawidłowości zastosowania przepisów u.p.z.p., bowiem mocą art. 6 ust. 1 ustawy o Fundacji Zakłady Kórnickie, wyłączona została możliwość jakiegokolwiek obrotu przedmiotowymi nieruchomościami. Podkreślono, że nieruchomości te nie mogą być objęte planowaną inwestycją celu publicznego, bowiem niedopuszczalne jest ingerowanie jakichkolwiek podmiotów administracji samorządowej w prawo własności tych nieruchomości przynależne ustawowo Skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Pismem procesowym z dnia 4 września 2018 r. skarżąca Fundacja – działająca w jej imieniu pełnomocnik substytucyjny A. L., rozszerzyła zarzuty skargi i jej argumentację. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 9 lit c u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji, która nie stanowi inwestycji celu publicznego; - art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie, że budowa i utrzymanie parków miejskich jest zadaniem własnym gminy, co przesądza o tym, że samorząd powiatu nie jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego urządzenie parku; - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 pkt 1-5 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji Zakłady Kórnickie poprzez wydanie decyzji przeczącej zasadzie ochrony praw nabytych, albowiem odbierającej Skarżącemu prawo do zagospodarowania terenu w sposób zgodny z obowiązującą ustawą o fundacji Zakłady Kórnickie; - art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego została utrzymana w mocy wydana z naruszeniem prawa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ś. W. z dnia 11 sierpnia 2017 r.; - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo; - art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu; - art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego. Podniesiono, że o ile w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądzono, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, o tyle w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (a także w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) rozstrzygnięto, że obowiązek wykonywania zadań, odpowiednio "o charakterze ponadgminnym" oraz o "charakterze wojewódzkim", na pozostałych jednostkach ciąży jedynie w zakresie określonym ustawami. Różnica pomiędzy pozycją prawną gminy a pozycją powiatu jest wyraźnie widoczna także w świetle możliwości zwiększania katalogu zadań. O ile bowiem w odniesieniu do powiatu dopuszczono prawną możliwość zwiększenia katalogu jego zadań za pomocą ustaw (art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym), o tyle w wypadku gminy zabieg ten, ze względu na domniemanie właściwości gminy, byłby zupełnie zbyteczny. Zamiast tego więc w art. 7 ust. 2 u.s.g. stwierdzono jedynie, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wprawdzie możliwość przekazania innej jednostce samorządowej należącego do gminy zadania, jednak nie w drodze porozumienia z powiatem, lecz w drodze zawarcia w trybie art. 74 ust. 1 porozumienia międzygminnego, którego celem jest powierzenie jednej z gmin określonych w porozumieniu zadań publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień. Urządzenie i utrzymanie parku nie należy do zadań własnych powiatu, a zatem nie ma on legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na urządzeniu takiego parku. Podniesiono, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ miał obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu, czego nie zrobił. Realizacja przedmiotowego parku zaplanowana została na peryferiach miasta w sąsiedztwie terenów usług gospodarczych oraz terenów wykorzystywanych rolniczo. Brak w sąsiedztwie skupisk zabudowy mieszkaniowej, których mieszkańcom park miałby służyć. Co więcej, analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pokazuje, że gmina planuje utworzenie parku w niewielkiej odległości na zachód od terenu objętego zaskarżoną decyzją (podczas gdy sam ten teren przeznacza się w studium w większości pod funkcję przemysłowo- gospodarczą i w niewielkiej części pod tereny leśne, zieleni łąkowej oraz zieleni ochronnej - pełniące funkcję izolacyjną dla terenów przemysłowo- gospodarczych). Tym bardziej nie jest zrozumiałe, ani nie zostało w niniejszym postępowaniu uzasadnione, dlaczego Powiat zamierza wskazany cel realizować kosztem majątku Fundacji, który został ustawą przeznaczony na inne zadania. Orzekające w sprawie organy obu instancji pominęły, że realizacja inwestycji polegającej na urządzeniu parku nie leży w ogóle w gestii samorządu powiatu, bowiem jest to zadanie własne samorządu gminy. W efekcie, nawet gdyby przedmiotowa inwestycja spełniała przesłanki z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., Powiat nie może występować w charakterze jej inwestora- adresata inwestycji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Z cytowanego przepisu wynika, że powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim tylko zakresie, w jakim wynika to z ustaw. Oznacza to, że o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, według których powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań gminnych i powiatowych. Jak podkreśla się w literaturze, zakres zadań i funkcje powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do gminy. Dzieje się tak dlatego, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wskazana zasada została ujęta wprost w art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stwarza domniemanie właściwości gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r. wskazał, że organy orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają obowiązek ustalenia nie tylko tego, czy planowane przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, ale też jakie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikają z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wydanie decyzji lokalizacyjnej wymaga jednak uprzedniego stwierdzenia, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W sprawie dotyczących inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, stosownie do regulacji art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadzili rozważań w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Nie odniesiono się także do obowiązującej ustawy o fundacji - [...], statuującej zakaz zbywania majątku fundacji. Objęty decyzją lokalizacyjną majątek służy realizowanym przez fundacje celom użyteczności publicznej. W odróżnieniu od stowarzyszeń, których cele mogą być realizowane nawet bez istotnego wkładu majątkowego ich członków, realizacja celów fundacji możliwa jest jedynie w oparciu o środki majątkowe przekazane jej przez fundatorów. Za fundację należy uznać majątek przeznaczony z woli fundatora na określony cel i trwale z nim związany oraz mający osobowość prawną. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 lipca 1993 r., przyjmując za fundację formalnie spersonifikowany majątek, o którego przeznaczeniu (i sposobie wykorzystania) decyduje wola fundatora, wyrażona w statucie. W doktrynie zgodnie wskazuje się, że jednym z istotnych elementów treści aktu fundacyjnego i statutu jest oznaczenie celu fundacji. Jest to element konstytutywny każdej fundacji, albowiem wytycza on kierunek, któremu będzie podporządkowana cała późniejsza jej działalność. Powyższe koncepcje dowodzą, iż fundacja jest w literaturze utożsamiana z majątkiem, bez którego niemożliwe jest osiągnięcie celów, dla realizacji których została powołana. W literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym spotkać można różne warianty teorii ujmujących istotę fundacji, jednak wspólną cechą każdej z nich jest sprzężenie celu realizowanego przez daną fundację z majątkiem, w który zostaje ona wyposażona. Innymi słowy - pozbawienie fundacji jej majątku przesądza o niemożliwości spełnienia zadań nałożonych ustawą. [...] powołane do życia na podstawie ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji - Zakłady Kórnickie są fundacją prawa publicznego. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, dla realizacji celów fundacji wyposaża się nieodpłatnie Zakłady w majątek obejmujący, w dniu wejścia w życie ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, wymienione expressis verbis (przez wskazanie gminy, obrębu ewidencyjnego, numeru działki oraz jej powierzchni) w załączniku nr 2 do ustawy, które były własnością fundacji "Zakłady Kórnickie", bez prawa zbywania tego majątku. Załącznik nr 2 do ww. ustawy wśród nieruchomości przekazanych Fundacji wymienia m.in. działki, na których Powiat Ś. i zamierza zrealizować omawianą inwestycję polegającą na urządzeniu parku. Ponieważ ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń odnośnie zakazu zbywania nieruchomości Fundacji przyjąć należy iż zakaz ten winien być ujmowany szeroko, jako zakaz zbywania działek wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy o fundacji - Zakłady Kórnickie w drodze czynności cywilnoprawnej jak i w drodze czynności publicznoprawnej, jaką jest decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości (wydawana w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego). Pomocniczo można w tym względzie odwołać się do definicji zbywania nieruchomości na gruncie art. 4 pkt 3b) u.g.n. Każdy przypadek wyzbycia się przez Fundację (czy to w drodze publicznoprawnej czy prywatnoprawnej) którejkolwiek z nieruchomości wymienionych w załączniku do ustawy o fundacji Zakłady K. stanowiłby przejaw niedopuszczalnej ingerencji w drodze umowy czy aktu administracyjnego w materię uregulowaną ustawą (tj. wykaz nieruchomości, w które ustawą Fundacja została wyposażona). Przepis art. 5 przedmiotowej ustawy precyzyjnie wskazuje cele Zakładów. W myśl wskazanego przepisu celami tymi są: 1) wspieranie i rozwijanie nowoczesnego rolnictwa poprzez upowszechnianie kultury rolniczej, oświaty, wartościowych rozwiązań agrotechnicznych oraz prowadzenie wzorcowych gospodarstw rolnych; 2) działanie na rzecz edukacji rolnej i działalności naukowo-badawczej poprzez zakładanie szkół rolniczych, wspieranie nowoczesnego kształcenia, fundowanie stypendiów, organizowanie działalności upowszechniającej racjonalne gospodarowanie zasobami rolnymi; 3) propagowanie idei pracy organicznej; 4) działanie na rzecz poprawy warunków życia i pracy mieszkańców związanych z terenami Zakładów, zamieszkałych na terenach lub w pobliżu terenów Zakładów, w tym także wspieranie inicjatyw społecznych; 5) wspieranie placówek Polskiej Akademii Nauk - Biblioteki Kórnickiej i Instytutu Dendrologii. Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa o fundacji - Zakłady Kórnickie z jednej strony wyposaża fundację w majątek (mający służyć enumeratywnie wskazanym celom) z jednoczesnym zakazem jego zbywania. Zaskarżona decyzja przeczy zasadzie ochronie praw nabytych, albowiem stoi w sprzeczności z prawem do zagospodarowania terenu w sposób odpowiadający celom Fundacji oraz w sprzeczności z zakazem zbywania rzeczonych nieruchomości. Irrelewantne, ale i nieprawdziwe są przy tym (co jest wynikiem niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy) twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wskazuje, że decyzja lokalizacyjna "nie rodzi prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Organ przedmiotowe twierdzenia wywiódł nie przeprowadziwszy najpierw analizy co do praw osób trzecich do wskazanych nieruchomości i ograniczeń co do ich zagospodarowania wynikających z ustawy, do czego był zobowiązany na mocy art. 53 ust. 3 u.p.z.p.. Stawiając zarzut naruszenia art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podniesiono, że należy odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a także z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przepisami odrębnymi o których mowa w art. 56 u.p.z.p. są przede wszystkim przepisy innych ustaw powszechnie obowiązujących. Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnicy skarżącej Fundacji podtrzymali skargę, jej zarzuty oraz argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., nr SKO. [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] 2018 r., mocą której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na urządzeniu parku na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w Ś. W., przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. W myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 1-3). Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W świetle art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z powyższych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzania inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Zadaniem tej decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Organy administracji właściwe do wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przy tym decyzją związaną, o czym stanowi wyraźnie przepis art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami ustawy, to ma prawny obowiązek wydać decyzję odmowną, w przeciwnym wypadku zobligowany jest do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Norma ogólna musi być skonkretyzowana przez taki przepis, aby mogła oddziaływać pośrednio na rozstrzygnięcie (za: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 468 i 470). W świetle powyższego Burmistrz Miasta Ś. W. rozpatrując wniosek Powiatu Ś. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na urządzeniu parku, nie mógł wydać decyzji negatywnej dla inwestora, chyba że stwierdziłby niezgodność projektowanej inwestycji (np. w zakresie jej usytuowania) z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi. Takiej niezgodności, zarówno Burmistrz, jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, nie dopatrzyły się, co doprowadziło do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomościach stanowiącej własność skarżącej Fundacji. W ocenie Sądu nie można jednak uznać tego rozstrzygnięcia za prawnie uzasadnionego. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek Powiatu Ś. z dnia 20.06.2017 r. i jest zgodne z tym wnioskiem. Złożony przez inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał charakterystykę inwestycji, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej; określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Ponadto, do wniosku załączona została mapa wymagana przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., która przedstawia teren, którego wniosek dotyczy. O ile należy podzielić stanowisko organów, że wniosek dotyczył inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 9c u.g.n. (choć faktycznie zamiar utworzenia parku na nieruchomościach położonych na obrzeżach miasta i w znacznej odległości od zabudowy mieszkaniowej, w sąsiedztwie terenów usług gospodarczych oraz terenów wykorzystywanych rolniczo oraz braku skupisk zabudowy mieszkaniowej, których mieszkańcom park miałby służyć, może budzić wątpliwości w aspekcie racjonalności przeprowadzenia takiej inwestycji), to w toku postępowania nie wypełniono wymogu określonego w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów: po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Organy orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają obowiązek ustalenia nie tylko tego, czy planowane przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, ale też jakie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikają z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wydanie decyzji lokalizacyjnej wymaga jednak uprzedniego stwierdzenia, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z przedmiotowymi działkami dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza ta dotyczyła funkcji, charakterystyki terenu, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, wymagań w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przeprowadzona analiza zdaniem organów obu instancji wykazała, że zaplanowana inwestycja jest zgodna w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić, bowiem przystępując do rozważenia możliwości uwzględnienia wniosku Powiatu Ś. należało ocenić status prawny występującego z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz status prawny nieruchomości, których wniosek ten dotyczył. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż organy obu instancji pominęły, że realizacja inwestycji polegającej na urządzeniu parku nie leży w gestii samorządu powiatu, bowiem jest to zadanie własne samorządu gminy. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Z cytowanego przepisu wynika, że powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim tylko zakresie, w jakim wynika to z ustaw. Oznacza to, że o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, według których powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań gminnych i powiatowych. Jak podkreśla się w literaturze, zakres zadań i funkcje powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do gminy. Dzieje się tak dlatego, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wskazana zasada została ujęta wprost w art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stwarza domniemanie właściwości gminy. Tym samym powiat nie może występować w charakterze inwestora - adresata inwestycji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego, której realizacja zastrzeżona jest od organu gminy. Urządzenie i utrzymanie parku nie należy do zadań własnych powiatu, a zatem nie ma on legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na urządzeniu takiego parku. Wykroczenie poza kompetencje nadane powiatowi ustawami, a więc z przekroczeniem jego właściwości rzeczowej i terytorialnej, powinno stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do art. 52 u.p.z.p. Zb. Niewiadomski 2018 wyd. 10, teza 2 – Legalis). Ponadto, co w sprawie najistotniejsze, zarówno w sporządzonej na potrzeby postępowania Analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu (k. 38-39 akt admin. organu I instancji), jak i w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, nie odniesiono się do przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji Zakłady Kórnickie (Dz.U. z 2001 r. Nr 130 poz. 1451), która określa status prawny działek objętych wnioskiem Powiatu Ś. . Tymczasem w świetle przepisów tej ustawy, objęty decyzją lokalizacyjną majątek służy realizowanym przez Fundację Zakłady Kórnickie celom użyteczności publicznej, wymienionym w art. 5 ustawy. Zawarty w tym przepisie katalog nie obejmuje inwestycji polegającej na utworzeniu parku i to przez inny podmiot, aniżeli Fundacja. Skoro nieruchomości stanowiące majątek Fundacji na podstawie normy ustawowej mają narzucone określone przeznaczenie i zakaz ich zbywania, to należało rozważyć, czy na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku nie stoją przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 56 u.p.z.p. W opinii Sądu szczególny status tych nieruchomości, ustalony ustawą, uniemożliwia wykorzystanie ich w sposób objęty wnioskiem Powiatu Ś. , co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia inwestycji celu publicznego określonej zgodnie z wnioskiem Powiatu. W sprawie dotyczących inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć nadto na uwadze skutki decyzji w postaci przyszłego wywłaszczenia, stosownie do regulacji art. 112 ust. 1 u.g.n. Co prawda ocena, czy możliwe byłoby wydanie decyzji wywłaszczeniowej, co do działek objętych przedmiotowym wnioskiem, przeprowadzana byłaby w ewentualnym postępowaniu wszczętym w trybie ww. przepisów, to jednak na gruncie niniejszej sprawy należałoby rozważyć, czy decyzja lokalizacyjna mogła zostać wydana, skoro objęty decyzją lokalizacyjną majątek służy celom realizowanym przez Fundację, co do którego ustawa ogranicza możliwość jego dysponowaniem. Takiej oceny w tym przypadku nie przeprowadzono. W ocenie Sądu powyższe uchybienia świadczą o tym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] 2017 r., nr [...] Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, zgodnie z treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię prawna i wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 500,- złotych, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480,- zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,- zł.