II SA/Po 635/21

Dnia 7 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym oddala skargę. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...].12.2018 r. w sprawie wyboru Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g.) oraz § 15 ust 1 pkt 3) oraz § 63 ust 1 Statutu Gminy G. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Gminy G. oraz uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...].12.2018 r. w sprawie wyboru Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy, zmienionej Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...].12.2020 r., Rada Gminy uchwaliła co następuje: § 1. W uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia [...].12.2018 r. w sprawie wyboru Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy § 1 otrzymuje następujące brzmienie: Ustala się skład Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym w ilości 7 osób. § 2. W uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia [...].12.2018 r. w sprawie wyboru Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy w § 2 dokonuje się zmiany w ten sposób, że odwołuje się radnego T. K. ze składu osobowego Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy. ' § 3. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do Przewodniczącego Rady Gminy wpłynął wniosek od Klubu Radnych "Wspólnie Dla Gminy G. 2018" w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym. Klub Radnych zaproponował odwołanie radnego T. K. ze składu osobowego Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy. Mając powyższe na uwadze, przygotowano przedmiotowy projekt uchwały. T. K. (dalej też jako skarżący) wniósł [...] czerwca 2021 r. (nadano [...] lipca 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...].12.2018 r. w sprawie wyboru Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy. W skardze wniesiono o uchylenie ww. uchwały w związku z jej wadliwością, bezpodstawnością oraz szkodliwością społeczną. Skarżący podał, że nie zgadza się z uchwałą, która doprowadziła do odwołania go jako radnego z Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy. W jego ocenie podjęta uchwała stanowi spersonalizowany atak na jego osobę. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2021 r. Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi, bowiem nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ wskazał, że skarga została złożona przez radnego T. K. w dniu [...] czerwca 2021 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który pismem z dnia [...] lipca 2021 roku (data wpływu [...] lipca 2021 roku) przekazał skargę zgodnie z właściwością. Zdaniem organu uchwała nie narusza rzeczywistego interesu prawnego i uprawnienia Radnego. Uchwała ta nie blokuje też działań radnego na rzecz społeczeństwa. Żadne rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie tej uchwały nie zostało wydane, a termin na podjęcie takiego działania przez Wojewodę W. upłynął w dniu [...] czerwca 2021 r (tj. termin 30 dni od dnia otrzymania przekazanej skarżonej uchwały). W toku postępowania sądowego T. K. składał liczne pisma, w których wyrażał swoje niezadowolenie z działania innych radnych w Radzie Gminy, wykluczenia go z Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Gminnym. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. Wójt Gminy G. zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, stwierdził, ze składane przez niego pisma stanowią pomówienia Wójta Gminy G.. Wskazał, że skarżący w treści pism kierowanych do Sądu nie potrafi podjąć żadnej merytorycznej polemiki w zakresie prawidłowości i legalności zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że to rada a nie Wójt podjęła uchwałę o odwołaniu skarżącego ze składu przedmiotowej komisji. Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Sad wezwał Radę Gminy do uzupełnienia akt administracyjnych przez doręczenie projektu zaskarżonej uchwały, nad którym przeprowadzono głosowanie na sesji Rady Gminy w dniu [...] maja 2021 r. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do Sądu [...] kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 1990 r. sygn. akt SA/Wr [...], w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68). Uchwały organów samorządu regulują działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej - art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1-2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Skarżący, który na skutek zaskarżonej uchwały został odwołany z Komisji Budżetu , Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym Rady Gminy ma interes prawny do jej zaskarżenia. Skarga, wbrew twierdzeniu organu, nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i nie podlegała z tego względu odrzuceniu. Wskutek zmian wprowadzonych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie [...] czerwca 2017 r. zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi, wprowadzając w art. 53 § 2a p.p.s.a. zgodnie z którym w przypadku innych aktów (niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przechodząc do badania zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2021 r. Sąd weryfikował jej legalność, tj. czy została ona podjęta z zachowaniem procedury określonej w statucie Gminy G.. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. W doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem organizacji wewnętrznej rady gminy trzeba rozumieć przede wszystkim kwestie związane ze strukturą, swoistym wewnętrznym ułożeniem poszczególnych części (elementów) wewnątrz tego organu kolegialnego (tj. rady). Należy przez to rozumieć, w szczególności: 1) określenie liczby wiceprzewodniczących rady gminy, 2) sprawy związane ze sposobem powoływania komisji rady, kreowania ich składu osobowego oraz uregulowanie trybu ich pracy, 3) zasady tworzenia klubów radnych. Statut powinien regulować również kwestie związane z istnieniem w ramach danej rady gminy komisji stałych oraz komisji doraźnych. Należy pamiętać również o szczególnego rodzaju komisji rady gminy, jaką jest komisja rewizyjna - w tym względzie rada jest szczególnie ograniczona przez art. 18a u.s.g. - oraz komisja skarg, wniosków i petycji (art. 18b u.s.g.). Podstawą prawną do powoływania komisji stałych i doraźnych jest art. 21 u.s.g. Tworzenie tych komisji nie jest obowiązkowe, zależy zatem wyłącznie od uznania rady gminy. Rada gminy, podejmując uchwałę o utworzeniu komisji, określa jej nazwę, przedmiotowy zakres działania, skład osobowy, zasady funkcjonowania, zasady współdziałania, a w odniesieniu do komisji doraźnych (powoływanych w celu rozwiązania określonego problemu) – także czas ich funkcjonowania. Komisje doraźne mogą być przekształcane w komisje stałe i odwrotnie (zob. D. B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 21, wyd. III, LEX). W doktrynie wskazuje się, że w statucie powinno znaleźć się też uregulowanie dotyczące sposobu ustalania członków komisji (czy istnieją parytety w zw. z klubami, czy też każdy radny może zostać członkiem wybranej przez siebie komisji) czy też kwestie związane z ustaleniem przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji (czy przewodniczącego wybiera sama komisja czy też rada gminy). Niemniej jednak rozwiązanie w postaci regulowania ilości, przedmiotu i składu konkretnych komisji rady w uchwałach pozastatutowych jest także akceptowane w doktrynie (por. G.Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, komentarz do art. 21 pkt 3. Powyższe przemawia za możliwością powołania przez radę gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 u.s.g. i stosownie do zapisów statutu gminy, w odrębnej od statutu gminy uchwale konkretnych stałych komisji rady, ustalenia ich konkretnego przedmiotu działania i składu osobowego. Zgodnie z § 15 ust. 1 statutu Rady Gminy Rada powołuje następujące stałe komisje: 1) Rewizyjną 2) Skarg, Wniosków i Petycji 3)Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym 4) Oświaty, Kultury i Pomocy Społecznej, 5) Rolnictwa i Porządku Publicznego. Wedle ust. 2 radny może być członkiem najwyżej trzech komisji stałych. Zgodnie z § 23 ust. 1 Statutu Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych ustawach, a także w przepisach wydanych na ich podstawie. Rozdział 7 Statutu reguluje zaś Uchwały Rady Gminy. Zgodnie z § 49. ust. 1 uchwały, o jakich mowa w § 23 ust. 1, a także deklaracje, oświadczenia apele i opinie, o jakich mowa w § 23 ust. 2, są sporządzone w formie odrębnych dokumentów. Wedle § 50 ust. 1 inicjatywę uchwałodawczą posiada każdy z radnych oraz Wójt, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2. Projekt uchwały powinien określać w szczególności: 1) tytuł uchwały, 2) podstawę prawną, 3) postanowienia merytoryczne, 4) w miarę potrzeby określenie źródła sfinansowania realizacji uchwały, 5) określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały i złożenie sprawozdania po jej wykonaniu, 6) ustalenie terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały. Zgodnie z § 50 ust. 3 projekt uchwały powinien być przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Według ust. 4 projekty uchwał są opiniowane co do ich zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata. Stosownie do § 51 ust. 1 ilekroć przepisy prawa ustanawiają wymóg działania Rady po zaopiniowaniu jej uchwały, lub podjęciu uchwały, w uzgodnieniu lub w porozumieniu z organami administracji rządowej lub innymi organami, do zaopiniowania lub uzgodnienia przedkładany jest projekt uchwały przyjęty przez Radę. Uchwały Rady podpisuje Przewodniczący, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 52 ust. 1). Rada jest związana uchwałą od chwili jej podjęcia (§ 53 ust. 1). Zgodnie z § 63 ust. 1 statutu przedmiot działania poszczególnych komisji stałych i doraźnych oraz ich skład osobowy określa Rada w odrębnych uchwałach. Stosownie do §69 opinie i wnioski komisji uchwalane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu komisji. Przechodząc do meritum stwierdzić należało, że skarga T. K. nie mogła odnieść zamierzonego skutku z tego względu, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2021 r. nie została podjęta z naruszeniem prawa. Jej podjęcie poprzedzone zostało sporządzeniem projektu, który został zaopiniowany przez radcę prawnego. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że do Przewodniczącego Rady Gminy wpłynął wniosek do Klubu Radnych "Wspólnie dla Gminy G. 2018" w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym. Klub Radnych zaproponował odwołanie radnego T. K. ze składu osobowego Komisji Budżetu, Finansów i Gospodarowania Mieniem Komunalnym. Projekt uchwały zawiera wszystkie wymagane elementy, wskazane w § 50 ust. 1 Statutu. W tym miejscu wskazać trzeba, ze w § 50 ust. 1 pkt 3 mowa jest o tym, że projekt w miarę potrzeby powinien określać źródła sfinansowania realizacji uchwały, co zdaniem Sądu interpretować należy zgodnie z brzmieniem § 50 ust. 3, w którym mowa jest o informacji na temat skutków finansowych realizacji uchwały. Innymi słowy, skoro brak było potrzeby określania źródła sfinansowania uchwały, to w projekcie również nie określono skutków finansowych jej realizacji. W tym zakresie projekt uchwały z dnia [...] maja 2021 r. nie narusza postanowień statutu. O zachowaniu procedury podjęcia uchwały świadczy również protokół nr [...] z Sesji Rady Gminy (k. 76-82 akt sądowych). Wynika z niego, że w materiałach sesyjnych znajdował się projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, z którym radni mogli się zapoznać. Głosowanie przeprowadzono zgodnie z rozdziałem 8 Statutu (zob. str. 8 protokołu oraz k. 110 akt sądowych). Biorąc pod uwagę przedmiot skargi, jakim jest uchwała nr [...], Sąd mógł wyłącznie kontrolować, czy Rada Gminy zastosowała się do ww. przepisów Statutu, zachowując procedurę podjęcia uchwały. Wbrew oczekiwaniom skarżącego Sąd nie może badać słuszności podjęcia uchwały, ani weryfikować czy w organie gminy istnieją "układy i siły polityczne", z którymi skarżący się nie zgadza. Przedmiotem kontroli Sądu nie mogą być też inne uchwały ani działania innych komisji, co których skarżący również w toku postępowania wnosił liczne zastrzeżenia. Innymi słowy Sąd nie jest organem nadzorczym nad funkcjonowaniem Rady Gminy, jej komisji i ich składów osobowych, a tego zdaje się oczekiwać skarżący. Zdaniem Sądu przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych uchybień w podjęciu uchwały. Rada Gminy była uprawniona do zmiany składu osobowego Komisji i odwołania z niej skarżącego. Jego sprzeciw nie mógł zaś wpłynąć na ocenę legalności podjętej uchwały. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.