II SA/Po 637/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski Decyzją nr [...] z dnia [...]. po ponownym rozpatrzeniu wniosku na skutek uchylenia decyzji z [...]r. nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...]r. nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] odmówił przyznania W. M. zasiłku okresowego. Organ I instancji ustalił, że M. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną K. i córką A., zaś syn K. mieszka w odrębnym lokalu nabytym w drodze spadku po babci. Państwo M. są zarejestrowani jako bezrobotni, bez prawa do zasiłku, brak dla nich propozycji pracy. Ich dochód (pomniejszony o koszty świadczone na rzecz syna K.) wynosił w [...] r. 15,14 zł. (kwota na rzecz K. [...] złotych), w [...]. [...] złotych (kwota na rzecz K. – [...] złotych). Kryterium dochodowe upoważniające do przyznania pomocy wynosiło 922,00 zł. Mimo wyżej wymienionych okoliczności, zasiłku nie przyznano, ponieważ "rodzina Państwa M. została objęta pomocą w formie zasiłku okresowego, przyznanego decyzją [...] przez okres od [...] do [...]r. w kwocie po 500 złotych miesięcznie na wniosek K. M.. Świadczenie przyznano na potrzeby całej rodziny. Pan M. jest członkiem rodziny". Nie przyznano zasiłku od [...] roku, ponieważ Ośrodek nie posiadał środków na ten cel. W odwołaniu W. M. zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń co do dochodu rodziny i błędną interpretację art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej co do przyjęcia, "ilu osobom w rodzinie można przyznać zasiłek okresowy". Nadto Strona podniosła, że Ośrodek w miesiącach listopadzie i grudniu [...]r. posiadał środki finansowe na zasiłki okresowe. Po zapoznaniu się z aktami sprawy (oświadczenie z [...]r.) W. M. wraz z pismem z dnia [...]r. przesłał kserokopie dokumentów, głównie wskazujących na zamieszkiwanie K. w lokalu odziedziczonym po babci, ale i kserokopię wywiadu środowiskowego, w którym przyjęto, iż K. prowadzi wspólne gospodarstwo z rodzicami (wpis z [...]r.). Strona załączyła treść wyroku NSA z 19.11.1998r. (I SA 698/98). Decyzją nr [...] z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako motyw wyżej wymienionego rozstrzygnięcia organ wskazał nieprawidłowe ustalenie przez ten organ liczby osób w rodzinie Państwa M. i w związku z tym nieprawidłowe wykazanie dochodu wyżej wymienionej rodziny. Organ przytoczył i wyjaśnił treść art. 31 ust. 1 i 4 oraz art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz przytoczył treść decyzji Dyrektora MOPR nr [...] z [...]r. przyznającej K. M. zasiłek okresowy na okres od [...] do [...]r. Według organu odwoławczego, tym samym organ pomocy społecznej udzielił pomocy całej rodzinie Państwa M.. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, W. M. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] z [...]r. wadliwą interpretację art. 2a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, definiującego pojęcie rodziny i bezpodstawne przyjęcie, że ustalenia organu I instancji co do liczby osób w jego rodzinie są niesprawiedliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w swojej decyzji. Sąd zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż między datami wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji a datą przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli wyżej wymienionej decyzji przez Sąd, zmienił się stan prawny normujący zagadnienia pomocy społecznej. Od 01.05.2004r. obowiązuje nowa ustawa o pomocy społecznej z 12.03.2004r. (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.,), która uchyliła dotychczasową ustawę o pomocy społecznej z 29.11.1990r. (tj. Dz. U. z 1998, nr 64, poz. 414 ze zm.), tj tą, na mocy której wydana została zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 149 ust. 1 nowej ustawy, z dniem 01. 05.2004r. wygasły decyzje podjęte na podstawie starej ustawy. W związku z powyższym, w odpowiedzi na postawione pytanie prawne Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż rozwiązanie przyjęte w art. 149 ust. 1 ustawy z 12.03.2004r. nie uniemożliwia kontroli prawidłowości zaskarżonych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie starej ustawy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, choć decyzje wygasają z wejściem w życie nowej ustawy, nie można uznać za niebyłe tego, co wydarzyło się do momentu jej wydania. (Wyżej wymienioną informację opublikowała Rzeczypospolita z 09.03.2005, artykuł A. Rosy, Wygasła decyzja podlega kontroli). Podzielając wyżej wymienione stanowisko należy nadto zauważyć, że sądy administracyjne dokonują oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej pod kątem jej legalności w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania i w świetle obowiązującego wówczas prawa (m in. wyrok NSA z 17.11.1982 SA/Kr, 664/82; ONSA 1982/2/106). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej podanych. Orzekając na zasadzie oficjalności (art. 135 ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) Sąd stwierdza przede wszystkim naruszenie przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oba organy, mimo, że powołały się na wpływ rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku K. M. z [...]r. o przyznanie zasiłku okresowego, na decyzję podjętą na wniosek W. M. z [...]r. o przyznanie zasiłku okresowego, nie dostrzegły tożsamości sprawy administracyjnej o przyznanie wnioskowanej formy pomocy społecznej, choć oba wnioski, w odstępie 15 dni zgłosili członkowie jednej rodziny i dotyczyły one przyznania przedmiotowego zasiłku w okresie od [...]r. do [...]r. Sąd jest zdania, iż zaszedł tu przypadek wielości stron w jednej sprawie. Kryterium decydującym o takiej kwalifikacji jest kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną drugiego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4 wydanie, wyd. C.H. Beck, 2002r., str. 337-339). Tymczasem organ I instancji prowadził postępowanie wydając dwie decyzje: jedną z [...]r. przyznającą pomoc K. M. w formie zasiłku okresowego na okres [...]r., drugą z [...]r. odmawiającą przyznania takiej pomocy W. M. na taki sam okres, jak wskazany wyżej. Należy dodać, iż obie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy i po ponownym rozpatrzeniu obu spraw Dyrektor MOPR [...] wydał dwie decyzje orzekając w nich tak jak w poprzednich swoich decyzjach. Od decyzji adresowanej do W. M. strona złożyła odwołanie, zaś w wyniku jego rozpoznania SKO [...] podjęło zaskarżoną decyzję. Tezę o tożsamości sprawy z wniosku K. M. i z wniosku W.M. wzmacnia aprobowany przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.03.2003r. sygn. akt II SA/Ka 878/99, Pr. Pracy 2003/11/39 w myśl którego w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie, prawa strony ma każdy członek rodziny. Pogląd ten, wydaje się, wychodzi ze słusznego założenia, iż przyznanie zasiłku okresowego na wniosek członka rodziny służy poprawie bytu rodziny. Stanowisko, takie jak w wyżej wymienionym wyroku NSA było już przyjmowane w kilku wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, także w sprawach z wniosku K. M. (wyrok z 27.04.2004r. sygn. akt 4/II SA/Po 4055/01) i W. M. (wyrok z 10.03.2005r., sygn. akt 4/II SA/Po 3066/02). Uwzględniając powyższe i przechodząc do rozpatrywanej tu sprawy z wniosku W. M., zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z [...]r. Sąd jest zdania, iż dyrektor MOPR [...] powinien prowadzić to postępowanie z udziałem K. M., co chociaż w pewnej mierze pozwoliłoby naprawić błąd polegający na nie dostrzeżeniu tożsamości sprawy z wniosku Skarżącego i z wniosku jego żony. Treść rozstrzygnięcia, na wniosek W. M. byłaby, zapewne taka, jak w adresowanej do skarżącego wyżej wymienionej decyzji z [...]r. lecz jego wymowa byłaby inna. Po pierwsze podkreślono by funkcję zasiłku okresowego przyznanego rodzinie (w myśl art. 31 ust. 1 ustawy z 29.11.1990r. o pomocy społecznej, tj. Dz. U. 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm., dalej Ustawa). "Zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom (...)", po drugie wskazano by, iż faktycznie ten zasiłek rodzinie przyznano, tyle, że na wniosek K. M. w odrębnej decyzji. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien prowadzić postępowanie z udziałem K. M.. Należy dodać, iż także organ odwoławczy nie dopatrzył się, że w prowadzonym postępowaniu na skutek odwołania W. M. stroną jest również jego żona. Ponadto Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] za kluczowe w przedmiotowej sprawie uznało ustalenie liczby członków rodziny M., czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Chodziło o to, czy K., syn K. i W. jest członkiem rodziny M.. Na marginesie odniesiono się natomiast do zarzutów odwołania, które tej kwestii nie podnosiło (dopiero skarga). Podniesiony przez organ odwoławczy problem statusu K. M. nie został jednak, zdaniem Sądu należycie przedstawiony. Organ nie ustosunkował się całościowo do zebranych dowodów, natomiast przytoczył treść art. 26 i 27 ustawy z 23.04.1964 (Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm., dalej kc) jako mających znaczenie dla dokonywania ustaleń w wyżej wymienionym zakresie. Odnosząc się merytorycznie do zagadnienia statusu prawnego K. M. w świetle ustawy o pomocy społecznej, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, iż ustalenia organu I instancji, co do składu rodziny M. nie są zadowalające. Zdaniem Sądu nie znajdują pokrycia one w zebranym materiale dowodowym. Sąd nie podziela natomiast opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] co do możliwości pełnego przeniesienia rozwiązań prawa cywilnego, chodzi o miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską (art. 26 kc), na płaszczyznę stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Należy rozróżnić "prawne miejsce zamieszkania dziecka", którym w myśl art. 26 kc jest miejscowość w której zamieszkuje rodzina dziecka, od miejsca pobytu w rozumieniu faktycznym (wyrok NSA z 08.11.1988, III SA 428/88, ONSA 1988/2/88). Ustawodawca, definiując w ustawie o pomocy społecznej pojęcie rodziny między innymi poprzez "wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie", z pewnością miał na myśli konkretne mieszkanie (rzecz) jako wspólne miejsce pobytu i gospodarowania, a nie kategorię prawną. Powracając do ustaleń co do składu rodziny M. warto wskazać, iż ta kwestia była podnoszona w kilku sprawach sądowoadministracyjnych, prowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z 27.04.2004 r., sygn. akt 4/II SA/Po 4055/01; wyrok z 09.11.2004 r., sygn. akt 4/II SA/Po 912/02; wyrok z 10.03.2005 r., sygn. akt 4/II SA/Po 3066/02). Ustalenia prezentowane przez organy w wyżej wymienionych sprawach były różne, mimo, iż w każdej z nich wykazywano, że K. jest zameldowany w odziedziczonym po babci lokalu mieszkalnym. W sprawie objętej niniejszą kontrolą sądową organ I instancji nie ocenił zebranych dowodów, które pozwalają, bądź nie pozwalają określić K. jako członka rodziny M., i nie uznał za konieczne ich uzupełnienia, mimo, że dowody znajdujące się w aktach sprawy są sprzeczne. Na przykład w załączonej kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...]r. wskazano, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego na zlecenie Sądu wynika, że K. mieszka z rodzicami, natomiast z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPR [...] w [...]r. wynika, że K. zamieszkuje oddzielnie (kserokopia wywiadu środowiskowego "wnioskodawcy" przeprowadzonego z K. M. w dniu [...]r. jest nieczytelna). Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ winien zatem uzupełnić postępowanie dowodowe, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, pozwalający ustalić, czy K. tworzy wraz z K., W. i A. M. rodzinę w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym, dokonując ustaleń faktycznych nie należy, jak już powiedziano, kierować się prawnym miejscem zamieszkania dziecka, tylko tym, gdzie K. faktycznie zamieszkuje (gdzie jest jego centrum życiowe), i czy prowadzi oddzielne gospodarstwo czy wspólne z rodzicami. Takie podejście zgodne będzie z ugruntowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do pojmowania rodziny w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej (na przykład wyroki z 17.03.1998 r., sygn. akt I SA 1995/97, LEX nr 45807; z 19.11.1998 r., sygn. akt I SA 698/98, ONSA 1999/3/103; z 15.07.1999 r., I SA 214/99, LEX nr 47403). Z powyższych powodów, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 1273, poz. 1270 ze zm. dalej upsa) w związku z art. 97 §2 ustawy z 30.08.2002 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W związku z art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 12.03.2004r., rozstrzygnięcie niniejsze odnosi się do obu decyzji obowiązujących do 31.03.2004r. jako, że 01.05.2004r. decyzje te wygasły. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 upsa. Rozstrzygnięcie w sprawie wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 upsa uznano za bezprzedmiotowe. /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski MK