II SA/Po 640/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. K. i E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] maja 2017 roku Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nakazującą T. K. oraz E. K. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego tj. część o wymiarach w planie 8,65mx3,22m (mieszkalną) oraz część o wymiarach w planie 6,33mx6,32m (garażową), na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w J. , gm. P.. Jako podstawę WWINB wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia [...].06.1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku informacji przekazanych przez M. K. P. Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę na terenie działek nr [...] i [...] w J. . W wyniku kontroli ustalono między innymi, iż znajduje się tam gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi szereg budynków – budynek mieszkalny, zrealizowany w latach 80-tych XX w. przez poprzedniego właściciela wraz z budynkiem garażowym w granicy z działką nr [...]. Obecni właściciele nabyli działkę nr [...] około 2000 r. z istniejącą zabudową bez dokonywania przebudowy istniejących zabudowań. W dniu [...] grudnia 2016 r. PINB wydał postanowienie znak [...], którym nakazał właścicielom: T. K. i E. K. wstrzymać roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o część o wymiarach w planie 8,65mx3,22m oraz część o wymiarach w planie 6,33mx6,32m, na działce nr [...] przy ul. [...] w J., gm. P. oraz przedstawienie w terminie 60 dni od daty doręczenia tego postanowienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy P. o zgodności rozbudowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wszystkimi uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązani nie przedłożyli w zakreślonym terminie dokumentacji. PINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], opartą na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia [...].07.1994 r. (tekst jedn. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej: Prawo budowlane) nakazał T. K. i E. K. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego tj. części o wymiarach w planie 8,65mx3,22m (mieszkalnej) oraz części o wymiarach w planie 6,33mx6,32m (garażowej), na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w J. , gmina P.. Odwołanie z dnia [...] marca 2017 r. od ww. decyzji, w terminie ustawowym złożył T. K. wskazując, iż organ powiatowy nie otrzymał dokumentów z Urzędu Miasta i Gminy, których lektura pozwoliłaby na stwierdzenie faktycznej samowoli budowlanej. WWINB wyjaśnił też, że po analizie zdjęcia lotniczego, przedstawiającego działkę nr [...] w J. w dacie 28 lipca 1995 r. zawartego w aktach sprawy, a przede wszystkim planu zagospodarowania działki nr [...] wywnioskował, iż przedmiotowa inwestycja - rozbudowa budynku mieszkalnego o część mieszkalną i garażową - została zrealizowana po 1995 r. Takie twierdzenie wynika z tego, iż na ww. dokumentach brak jest ww. rozbudów budynku mieszkalnego. Wobec tego słusznym jest twierdzenie organu powiatowego, iż w sprawie znajduje zastosowanie obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016r., poz. 290 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu odwołania WWINB wskazał, iż organ powiatowy uzyskał dokumentację, będącą w posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy P.. Również na podstawie tych dokumentów dokonano oceny stanu faktycznego, wskazaną w niniejszym rozstrzygnięciu. Wynika z nich, iż w 1995 r. przedmiotowe rozbudowy jeszcze nie istniały - nie zostały zaznaczone na planie zagospodarowania działki (stan na dzień [...] lutego 1995 r.) oraz na zdjęciu lotniczym działki nr [...] (stan na dzień: 28 lipca 1995 r.). Wbrew twierdzeniom odwołującego się PINB dla powiatu poznańskiego uzyskał stare dokumenty, mianowicie: decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego z garażem na działce nr [...]; decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. nr [...] [...] z dnia [...] października 1981 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z garażem oraz szamba na terenie działki nr [...]; decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarsko - składowego typowego [...] na działce nr [...]; decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. o pozwoleniu na budowę budynku wielofunkcyjnego na działce nr [...] oraz zaświadczenie PINB dla powiatu poznańskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o zakończeniu jego budowy; decyzję Starosty [...] nr [...]/2001 z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazu na działce nr [...]; decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku suszarni gazowej typu LARGE MAXI 22-250 E FISCO na działce nr [...]. Dalej WWINB przytoczył treść art. 28-31 Prawa budowlanego i wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.11.2015r., sygn. akt II OSK 793/14 stanął na stanowisku, iż "(...) wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowy" zasadne jest, objaśnianie tego terminu z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym, w którym przez "rozbudowę" rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 - USJP)". WWINB stwierdził, że prawidłowo postępowanie prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego, normującego procedurę legalizacyjną obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek rozbiórki został nałożony na właścicieli E. i T. K. z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016r., znak: [...] WWINB stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż E. K. i T. K. nie wywiązali się z obowiązków nałożonych postanowieniem (do dnia wydania zaskarżonej decyzji), nie przedłożyli wskazanych dokumentów. Wobec faktu nie dostarczenia do organu powiatowego wszystkich dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016r. słusznym było zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. WWINB wyjaśnił, że decyzja jest konsekwencją niewykonania przez E. K. i T. K. obowiązków zawartych w postanowieniu wydanym przed tym rozstrzygnięciem. Skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2017r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2017r., wnieśli T. i E. K. i zarzucili jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia tj. art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji, czym kierował się organ utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017r., znak [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, 2. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2016r., poz. 290 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie wobec zakończenia wszelkich prac budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją przed 1995 r. i w związku z tym błędnym zastosowaniem treści art. 48 Prawa budowlanego, 3. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującą podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 4. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli poprzez wadliwe przytoczenie okoliczności faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytoczyli szereg orzeczeń dotyczących stanu prawnego sprzed nowelizacji Prawa budowlanego oraz wywodzili, na podstawie zaświadczenia z dnia [...] lutego 1995 r. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Burmistrza Miasta i Gminy P., nr ew. [...], że zakończenie robót związanych z rozbudową miało miejsce przed 1995 r. Skarżący uznali też, że uzasadnienie faktyczne i prawne powinno być jasne i wystarczające, zakwestionowane uzasadnienie nie przekonuje skarżących o słuszności podjętej decyzji przez organ. Stąd skonstatowali, że nie doszło do realizacji zasady przekonywania, której przestrzeganie powinno mieć miejsce przez cały czas przebiegu postępowania. Nadto, stwierdzili, że wobec obowiązującej zasady pisemności w postępowaniu administracyjnym, uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać przesłanki rozstrzygnięcia oraz zawierać wnikliwą analizę materiału dowodowego. W uzasadnieniu winny znaleźć się fakty wpływające zarówno na samo wydanie decyzji w określonej sprawie, jak i fakty wpływające na treść decyzji. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zająć stanowisko co do całego materiału procesowego, a nadto jasno i wyczerpująco uzasadniać swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga T. i E. K. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że istotą zagadnienia w sprawie jest ustalenie, do kiedy przedmiotowa nieruchomość została wybudowana. Wynika to z przepisów prawa budowlanego w kształcie po nowelizacji ustawy (ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku). Zgodnie z art. 103 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei art. 108 Prawa budowlanego mówi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Zastosowanie przywołanych przez organy przepisów było wynikiem postępowania administracyjnego, w toku którego organ wszedł w posiadanie zdjęć lotniczych i na ich podstawie, zdaniem Sądu prawidłowo, wywiódł o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie została ukończona do dnia 1 stycznia 1995 roku. Zatem w sprawie znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego już po nowelizacji. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że zaświadczenie o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi dowodu zakończenia budowy przedmiotowego budynku do dnia 1 stycznia 1995 roku. Po pierwsze wpis do ewidencji gospodarczej nie jest uwarunkowany zarejestrowaniem działalności gospodarczej pod adresem, w którym mieściłby się już wybudowany budynek – organ (Burmistrz Miasta i Gminy P.) wydający zaświadczenie nie badał stanu nieruchomości – a po wtóre data rozpoczęcia działalności gospodarczej zawarta w zaświadczeniu to 1 kwietnia 1995 roku, zatem również po nowelizacji Prawa budowlanego. Zatem słusznie organy rozstrzygały w niniejszej sprawie w oparciu o aktualny art. 48 Prawa budowlanego. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. (2) Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. (3). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (4) W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Wobec zaktualizowania się hipotezy zawartej w ust. 4 przepisu (skarżący nie przedłożyli wymaganej dokumentacji), organ zobligowany był stosować się do dyspozycji przepisu (wydanie decyzji na podstawie ust. 1). Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zasada przekonywania, wbrew twierdzeniom skarżących, została zrealizowana w postępowaniu przed organami. Istotą tej zasady jest takie prowadzenie postępowania administracyjnego, by strona była świadoma, co stało u podstaw stanowiska organu. Tymczasem zgodnie z tokiem rozumowania zaprezentowanym w skardze organ miałby mieć obowiązek przekonania strony o słuszności podjętych przez niego czynności. Zasadnicza różnica między tą zasadą a wyobrażeniem o niej przez skarżących zawiera się w elemencie skutku. Wskazać należy,że organ ma obowiązek podjąć czynności celem wyjaśnienia stanu prawnego, stanu faktycznego oraz subsumcji będących podstawą rozstrzygnięcia, natomiast nie odpowiada on za powstanie zmiany w subiektywnym postrzeganiu rzeczywistości przez stronę i zaakceptowanie przez nią podjętych przez organ czynności. Wprawdzie celem tej zasady jest doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, by strona rozumiejąc stan prawny dobrowolne poddała się aktom władczym bez konieczności stosowania środków przymusu, to jednak osiągnięcie tego celu nie warunkuje zachowania zasady przekonywania. W odmiennym przypadku strona niezadowolona z rozstrzygnięcia nigdy nie przyznałaby racji organowi powołując się na zasadę przekonywania w kształcie zaproponowanym przez skarżących. Przechodząc do kolejnego zarzutu, jakim jest uznanie, że uzasadnienie faktyczne prezentowane przez WWINB nie jest jasne i wyczerpujące Sąd wskazuje, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji podejmowały rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowody zebrany w sprawie. Różnice w zdjęciach lotniczych stanowią wystarczający dowód dla wątpliwości co do czasu ukończenia budynku. Przy czym organ I instancji zakwestionował legalność jedynie rozbudowy rzeczonego budynku, gdyby strona przedłożyła wymagane dokumenty nie tylko w zakresie głównej części budynku, nie wystąpiłaby konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły i wywiodły na podstawie zdjęć lotniczych oraz pozostałego postępowania administracyjnego o konieczności wydania zaskarżonych odwołaniem oraz skargą decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.