II SA/Po 641/16

Dnia 28 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej również: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 – dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez J. M. decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: "organ I instancji" lub "Prezydent Miasta") nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...] Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji ustalił na wniosek A. i J. P. (dalej również: inwestorzy) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na położonej w P. przy ul. [...] działce nr [...], ark. mapy [...], obręb G.. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. W postępowaniu wywołanym wnioskiem A. i J. P. z 29 grudnia 2006 r. Prezydent Miasta wydał [...] lipca 2007 r. decyzję nr [...] ustalającą na rzecz inwestorów warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na położonej w P. przy ul. [...] działce nr [...], ark. [...], obręb [...]. Decyzja ta została uchylona w całości przez Kolegium decyzją z 20 grudnia 2007 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po powtórnym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta wydał [...] maja 2008 r. decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale i ta decyzja została uchylona w całości przez Kolegium decyzją z [...] czerwca 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Miejski Konserwator Zabytków w P. (dalej: MKZ w P.) kolejno – w piśmie z dnia [...] października 2011 r. poinformował, że istniejący budynek znajduje się poza strefą ochrony konserwatorskiej, jednakże znajduje się w spisie obiektów przewidywanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazał, że możliwa jest rozbudowa przedmiotowego budynku tylko przy pozostawieniu nienaruszonej bryły frontowej łącznie z fasadą oraz płaskim dachem; możliwa jest nadbudowa części tylnej obiektu z pozostawieniem istniejącego uskoku w elewacji bocznej oraz dobudowa w tylnej części klatki schodowej, a projekt rozbudowy należy uzgodnić z MKZ w P.. W uzgodnieniu z [...] października 2013 r. znak [...] MKZ w P. stwierdził, że pozytywnie uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu podniósł, że planowana inwestycja dotyczy obiektu, który znajduje się w ewidencji konserwatorskiej, jednakże zlokalizowany jest poza strefą ochrony konserwatorskiej, a wskazania konserwatorskie dla tej inwestycji przedstawione zostały w opinii z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] i ujęte w projekcie przedmiotowej decyzji. Ponadto organ uzgadniający stwierdził, że planowana inwestycja z konserwatorskiego punktu widzenia nie spowoduje negatywnych skutków przestrzennych dla otoczenia. W toku postępowania inwestorzy (w wyniku zapoznania się z materiałami sprawy) zmodyfikowali 16 września 2013 r. swój wniosek w ten sposób, że wnieśli o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) nadbudowie (podwyższeniu) murów budynku nad drugą kondygnacją nadziemną na "starej" części budynku do wysokości 8,5 metra w kalenicy od poziomu gruntu; 2) nadbudowie 1 piętra nad dobudowaną częścią budynku od strony południowo zachodniej do wysokości 8,5 metra w kalenicy; 3) utworzenie nad "starą" częścią budynku poddasza użytkowego do wysokości maksymalnej takiej by całość budynku nie przekroczyła wysokości 8,5 metra w kalenicy; 4) przykryciu całości budynku jednym dachem płaskim. W załączeniu przedstawili również rysunki obrazujące zmodyfikowany wniosek. Zarazem zastrzegli, że w przypadku stwierdzenia, iż jednak istnieje możliwość rozbudowy w sposób analogiczny do inwestycji realizowanej na ul. [...] w [...], podtrzymują wniosek w pierwotnym brzmieniu. Następnie Prezydent Miasta P., po wyjaśnieniu kwestii następstwa prawnego współwłaścicieli działki położonej przy ul. [...] w [...], wydał decyzję nr [...] z dnia [...] 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do decyzji zostały załączone wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu – część tekstowa i graficzna. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. (dalej również: "zainteresowana", "strona" lub "skarżąca") podniosła m.in., że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie dla planowanej inwestycji inwestycji trzech kondygnacji naziemnych, podczas gdy na obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa posiadająca dwie kondygnacje naziemne. Nadto zarzuciła, że doszło do naruszenia uzgodnienia z MKZ w P. w zakresie wydania decyzji z zastrzeżeniem pozostawienia nienaruszonej bryły frontowej budynku łącznie z fasadą oraz płaskim dachem, zatem wbrew warunkom określonym w uzgodnieniu dopuszczono możliwość wykonania trzech kondygnacji naziemnych oraz zmiany w zakresie dachu i bryły frontowej. Nadto, zdaniem zainteresowanej, nie ustalono wszystkich stron, w szczególności spadkobierców działek sąsiednich, jak również całkowicie pominięto właścicieli działki sąsiedniej, tj. Z. T. i G. R.. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji, wyjaśniło, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy wpłynęła korekta pierwotnego wniosku, w której ograniczono się jedynie do nadbudowy istniejącego budynku. Dalej podkreśliło, że objęta wnioskiem działka znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w drodze ustalenia warunków zabudowy. Wskazując na wyznaczony promień obszaru analizowanego wynoszący 54 m – równy trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 18 m), uznał, że była to odległość zgodna z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie wykonawcze do art. 61 u.p.z.p." lub "rozporządzenie wykonawcze") i wystarczająca do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, gdyż pozwoliła ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość. Zdaniem organu II instancji na podstawie analizy można przesądzić, czy jest i jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji można dokonać oceny zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ argumentował, że wskazuje ona m.in., że załączona do wniosku mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu; wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem wobec tego w tym zakresie uwzględniają i wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Zwracając uwagę na poszczególne wyniki analizy urbanistycznej, Kolegium m.in. podniosło, że w granicach analizowanego obszaru dominuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełniona o zabudowę pomocniczą, tj. gospodarczo-garażową; wskazało na średni i maksymalny wskaźnik zabudowy powierzchni działek, powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych i średnią szerokość elewacji frontowej. Dalej wyjaśniło, że budynki mieszkalne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, a wysokość budynków wynosi maksymalnie 8,5 m; na obszarze analizowanym w zabudowie mieszkaniowej występują dachy płaskie o spadku 12° oraz skośne o zróżnicowanym układzie kalenicy: wielospadowe, prostopadłym i równoległym do ulicy. Ponadto organ wskazał na przebieg linii zabudowy, a także uwarunkowania występujące w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji w zakresie liczby występujących kondygnacji i wysokości zabudowy. Następnie zauważył, że parametry takie jak linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik wielkości zabudowy nie ulegają zmianie, jednak z uwagi na przewyższenie jednego z najbliższych budynków przeanalizowano konsekwencje przestrzenne dopuszczenia inwestycji w planowanej przez inwestora formie. Wskazując na to, że uwzględnienie wysokości dwóch najbliższych budynków pod nr [...] oraz budynku scalonego z prawym segmentem bliźniaczym pod nr [...], uśrednione wysokości tych obiektów (z ok. 8-8,5 m, 7m, i 7m) dałoby to dopuszczalną wysokość ok. 7,3-7,5 m, co w praktyce wykluczałoby nadbudowę frontowej części, która obecnie do gzymsu sięga na ok. 7,5 m, dlatego też w przedmiotowej sprawie rozpatrzono możliwość dopuszczenia istniejącego poziomu gzymsu części frontowej o ok. 1 m do wysokości 8,5 m na podstawie zasad, o których mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego do art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium zwiększenie wysokości w zaproponowanym przez inwestora kształcie w sposób stosunkowo nieznaczny wpłynie na zmianę formy budynku w jego części frontowej, bowiem elewacja frontowa zrówna się z wysokością sąsiedniego domu pod nr [...], którego gzyms sięga ok. 8-8,5 m; ponadto zwiększenie uskoku między drugim z najbliższych obiektów pod nr [...] (scalonym z nr [...]) z uwagi na wolnostojący charakter budynku objętego wnioskiem i zachowanie odległości miedzy nimi sięgającej ok. 13 m, również w sposób istotny nie wpłynie na powstanie dysonansu między budynkami; skala przewyższenia w takich okolicznościach została słusznie uznana za stosunkowo niewielką. Zarazem, odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium stwierdziło, że z analizy wynika, iż dopuszcza się budynki o wysokości do 8,5 m i taką wysokość ma omawiany nadbudowany budynek. Odnosząc się do stanowiska MKZ w P. w zakresie ochrony konserwatorskiej zabytków organ odwoławczy wyjaśnił, że organ ochrony zabytków w swoim stanowisku wskazał, że frontowa bryła budynku winna pozostać bez zmian, co oznaczać mogło wykluczenie nadbudowy frontowej części ze stanowiska konserwatorskiego, lecz o tym czy zamierzenie jest zgodne z przepisami, tj. z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568), miało rozstrzygnąć zgodnie z kompetencjami stanowisko MKZ przedstawione w stosownym postanowieniu uzgadniającym. Dalej Kolegium argumentowało, że skoro mimo wydanej opinii nieakceptującej nadbudowy głównego korpusu budynku, MKZ pozytywnie uzgodnił w postanowieniu przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, to można – jak słusznie zauważył Prezydent Miasta P. (wbrew zarzutom odwołania) – stwierdzić, iż zamierzenie spełnia wymogi w zakresie wymagań konserwatorskich i ochrony obiektów przewidzianych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji, na podstawie oceny przesłanek spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", zaś konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w Prawie budowlanym, nastąpi na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że zapewnienie prawa udziału stronom postępowania administracyjnego winno odbywać się w ramach reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 30 § 4 i 5). Zdaniem Kolegium trzeba mieć na uwadze, że skoro interes prawny w takim postępowaniu mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organu jest tylko ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, ewidencji gruntów) tych właścicieli, nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych osobach oraz wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych. W tym zakresie Kolegium argumentowało, że względy należytej staranności o własne interesy wymagają, by osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, zaś przerzucanie ciężaru takiego obowiązku na organ administracji publicznej nie znajduje oparcia w omawianym przepisie. Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku śmierci strony w toku postępowania administracyjnego kwestie te reguluje art. 30 § 5 K.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w przypadku ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że za strony słusznie ujęto osoby, które figurują w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działek z pominięciem osób, które nie żyją. Przy takiej argumentacji Kolegium uznało, że w sprawie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy, inwestycja spełnia bowiem wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zatem organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie, bowiem w sprawie zostały uwzględnione wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć zgodność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. W skardze na decyzję Kolegium J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 w zw. z art. 30 § 4 w zw. z art. "97 § 1 pkt p" w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i wezwania zainteresowanej strony (inwestora) do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych E. M., C. C. oraz B. C., celem ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie będących spadkobiercami właścicieli działek sąsiadujących; 2) art. 28 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich osób będących stronami w sprawie, polegający na zaniechaniu zawiadomienia właścicieli działki nr [...] (obręb [...]) bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, dla której ustalano warunki zabudowy – w osobie G. R. (ul. [...] [...]) oraz Z. T. (ul. [...] [...]); 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym nie wynika dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości zabudowy; 4) naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zamierzenie spełnia wymogi w zakresie wymagań konserwatorskich i ochrony obiektów przewidzianych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy MKZ w P. zastrzegł pozostawienie nienaruszonej bryły frontowej budynku łącznie z fasadą oraz płaskim dachem, a zgodnie z decyzją dopuszcza się zabudowę trzykondygnacyjną, zmiany w zakresie dachu oraz bryły frontowej. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 20 czerwca 2016 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na położonej w P. przy ul. [...] działce nr [...], ark. mapy [...], obręb [...]. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że w sprawie administracyjnej organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie analizy urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p.), z uwzględnieniem poczynionych w toku postępowania uzgodnień oraz po przeprowadzeniu oceny zgormadzonych dowodów. Organy przedwcześnie jednak przyjęły, że planowana inwestycja (nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W aktualnym stanie sprawy nie można uznać, aby ustalenia te pozostawały w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przed omówieniem zastrzeżeń dotyczących ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie Sąd zaznacza, że przede wszystkim planowana inwestycja kontynuuje zastaną na obszarze analizowanym funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. występującą w szerokim sąsiedztwie tworzącym urbanistyczną całość. Nie jest to zresztą kwestia sporna pomiędzy stronami. Należy też podkreślić, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy – zgodnie z art. 52 ust. 1 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. związany jest jego treścią i nie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wbrew treści żądania inwestora, jak i nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie wniosek ten został zmodyfikowany do nadbudowy istniejącego budynku. Nietrafne są w zasadzie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 w zw. z art. 30 § 4 w zw. z art. 97 § 1 w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i wezwania zainteresowanej strony (inwestora) do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych E. M., C. C. oraz B. C., celem ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie będących spadkobiercami właścicieli działek sąsiadujących. Kolegium należycie wyjaśniło te kwestie, odnosząc się do treści art. 30 § 4 i 5 K.p.a., które stanowią, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (§ 4), a w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (§ 5). Organ I instancji podjął odpowiednie wysiłki celem ustalenia, kto jest następca prawnym po zmarłych uczestnikach postępowania oraz, że nie miało miejsca postępowanie spadkowe. Uzyskał m.in. stanowisko jednego ze współwłaścicieli (syna zmarłych C. i B. C.) co do potencjalnego kręgu spadkobierców oraz braku przeprowadzenia spadkowego. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Skoro organ nie zawiesił postępowania, to nie mógł naruszyć przepisu art. 100 § 1 K.p.a, który stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Nietrafny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 28 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich osób będących stronami w sprawie – wskazanych w skardze właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zarzut ten mogliby skutecznie podnieść tylko sami zainteresowani, co wynika z brzmienia art.; 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zd. drugie K.p.a. Trafne okazały się natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, bowiem niedostatecznie wyjaśnione zostały kwestie ustalenia wysokości budynku po nadbudowie – do 8,5 m oraz naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zamierzenie spełnia wymogi w zakresie wymagań konserwatorskich i ochrony obiektów przewidzianych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Ocena zgodności planowanej inwestycji – ustalonych warunków zabudowy w zakresie liczby kondygnacji i maksymalnej wysokość budynku została poprzedzona niedostateczną oceną stanowiska MKZ w P., który pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji we wcześniejszej opinii zastrzegł pozostawienie nienaruszonej bryły frontowej budynku łącznie z fasadą oraz płaskim dachem, a zgodnie z decyzją dopuszcza się zabudowę trzykondygnacyjną, zmiany w zakresie dachu oraz bryły frontowej. O tym czy zamierzenie jest zgodne z przepisami, tj. z ustawą z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003r., nr 162, poz. 1568) miało rozstrzygnąć stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków przedstawione w stosownym postanowieniu. Miejski Konserwator zabytków wskazał, że frontowa bryła budynku winna pozostać bez zmian, co oznaczać mogło wykluczenie nadbudowy frontowej części. W opinii z [...] grudnia 2011r. MKZ w sposób kategoryczny stwierdził, że możliwa jest nadbudowa jedynie tylnej części budynku przy "pozostawieniu nienaruszonej bryły frontowej łącznie z fasadą płaskim dachem". Z kolei w uzgodnieniu z [...] października 2013r. MKZ wyraził stanowisko, że przedstawiony temu organowi projekt decyzji uwzględnia wytyczne zawarte w opinii MKZ z [...] grudnia 2011r. Już pobieżna analiza decyzji organu I instancji z [...] 2014r. poddaje pod wątpliwość, czy stanowisko MKZ wyrażone w uzgodnieniu dotyczy nadbudowy budynku na całej jego powierzchni czy też tylko na jego części. Zdaniem Sądu nie da się wykluczyć, że decyzja o warunkach zabudowy (z [...] 2014r.) pozostaje w sprzeczności z opinią MKZ z [...] grudnia 2011r. i w szczególności dopuszcza nadbudowę na całej powierzchni: w pkt. II ust. 2 wskazano, iż dotyczy budynku oznaczonego szrafom na załączniku graficznym. Z kolei na załączniku graficznym szrafem oznaczona jest cała powierzchnia budynku Z drugiej strony w uzasadnieniu decyzji znajduje się stwierdzenie, iż zamierzenie inwestycyjne winno uwzględniać obostrzenia zawarte w opinii MKZ z [...] grudnia 2011r. Jeszcze większe w tym zakresie wątpliwości budzi zaskarżona decyzja organu odwoławczego, który w uzasadnieniu wręcz dopuścił możliwość dokonania nadbudowy "głównego korpusu budynku", (k.11 akt organu II instancji). Organ wskazał, iż mimo, że taka inwestycja stałaby w sprzeczności z opinią MKZ z [...] grudnia 2011r. to rozstrzygające jest w tym zakresie pozytywne zaopiniowanie inwestycji w postanowieniu MKZ z [...] października 2013r. Stanowisko Kolegium jest przy tym nielogiczne, skoro w postanowieniu z [...] października 2013r. MZK właśnie dlatego pozytywnie zaopiniował zamierzenie inwestycyjne, iż jest ono zgodne z opinią Konserwatora z [...] grudnia 2011r. W przedmiotowej sprawie doszło więc do sytuacji gdy nie da się pogodzić stanowiska organów obu instancji przedstawionych w uzasadnieniach decyzji. W zakresie interpretacji treści decyzji organu I instancji pojawiły się wątpliwości, które spotęgowane zostały przez organ II instancji, a stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie da się pogodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu uzgadniającym i wcześniejszej opinii z [...] grudnia 2011r. Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyczerpującego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, z odpowiednim odzwierciedleniem tego w uzasadnieniu decyzji i z zachowaniem zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Wobec tego w pełni uprawniony jest wniosek, że organ II instancji orzekający w sprawie przedwcześnie uznał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla wyżej scharakteryzowanej inwestycji. Wobec tego w pełni uprawniony jest wniosek, że zaskarżona decyzja II instancji nie mogła się ostać. Zarazem z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz możliwości uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.) – wystarczającym środkiem prawnym służącym usunięciu stwierdzonego naruszenia prawa jest uchylenie przez Sąd jedynie zaskarżonej decyzji. Niezasadny okazał się zarzut dotyczący określenia wysokości planowanej inwestycji. Zauważyć należy, iż w świetle treści § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza się wyznaczenie innej (aniżeli wyliczona według zasad wyrażonych w § 7 ust. 1-3) wysokości planowanej inwestycji, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Zatem organ prowadzący postępowanie może uznać, iż na zasadzie wyjątku może ustalić inną wysokość planowanej zabudowy, ale rozstrzygnięcie w tym zakresie musi poprzeć wynikami przeprowadzonej analizy. Orzekające w sprawie organy w wydanych decyzjach w sposób logiczny wyjaśniły z jakiego powodu odstąpiły od ustalenia wysokości planowanej zabudowy według reguł wskazanych w § 7 ust. 1-3 cytowanego powyżej Rozporządzenia. Zauważyć jednak należy, iż finalnie możliwość zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego parametru planowanej zabudowy zależeć będzie od uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy usunie wcześniej zasygnalizowane przez tutejszy Sąd doniosłe prawnie wątpliwości związane ze zgodnością planowanego przedsięwzięcia z zaleceniami MKZ w P. co do liczby kondygnacji i wysokości elewacji frontowej ewentualnej nadbudowy budynku. Ponadto wszystkie istotne aspekty sprawy powinny zostać odpowiednio wyczerpująco przedstawione uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji, jak tego wymaga przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. nadto, oceniając ustalony krąg stron postępowania organ rozważy, czy planowana inwestycja, ze względu na jej rodzaj (stosunkowo nieznaczna nadbudowa istniejącego budynku) i jej usytuowanie względem zabudowy znajdującej się na działce nr [...], oddziałuje ona tę nieruchomość. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji należy odnosić do potencjalnej możliwości ograniczenia przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli zatem organ stwierdzi brak takiego oddziaływania, które mogłoby ograniczyć zabudowę nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], to zasadne mogłoby być wyeliminowanie właścicieli [...] (spadkobierców ustawowych) działki nr [...], jako nieposiadających statusu stron postepowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie II wyroku, uwzględniając wniosek strony skarżącej i fakt korzystania z pomocy pełnomocnika z wyboru.