II SA/Po 644/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 26 maja 2008r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz II SA/Po 644/08 Uzasadnienie Ostateczną decyzją z dnia 18 listopada 1992 r. Prezydent Miasta Poznania nakazał M., H. i A. G. wstrzymać natychmiast roboty budowlane realizowanej rozbudowy na działce przy ul. [...] w P. oraz doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z dokumentacją stanowiącą, załącznik do decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę. Postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 kwietnia 1993 r. wszczęte w celu wykonania w/w decyzji z dnia 18 listopada 1992 r. zostało zawieszone prawomocnym postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 listopada 1993 r. Postępowanie to następnie zostało umorzone przez Prezydenta Miasta Poznania postanowieniem ostatecznym z dnia 7 listopada 2001 r., na podstawie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 20 grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wydał nowy tytuł wykonawczy Nr [...], wszczynając ponownie postępowanie egzekucyjne w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 listopada 1992 r. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, złożone przez H.G., zostały odrzucone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2002 r. Po rozpoznaniu zażalenia H. G. na powyższe postanowienie, organ odwoławczy, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2002 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 410/06, postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2002r. zostało uchylone. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 16 lipca 2002r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują na wiarę twierdzenia zobowiązanego, iż dokonał rozbiórki spornej trzeciej kondygnacji nad rozbudowaną częścią budynku przy ul. [...] w Poznaniu przed 1 czerwca 1994r., po czym odbudował ją na nowo do końca 1994r. Organ dał wiarę twierdzeniom E. T., że nadbudowa nie została rozebrana przez H. G. przed 1 czerwca 1994r. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 572/08 uchylił postanowienie z dnia 22 kwietnia 2008r. i poprzedzające je postanowienie z dnia 16 lipca 2002r. Postanowieniem z dnia 26 maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nałożył na H.G., A. G. i M. G. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia, na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpoznaniu zażalenia H.G., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia 30.06.2008r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji co do bezzasadności zarzutów skarżącego zmierzających do kwestionowania konieczności prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie, ale uznał, że organ pierwszej instancji winien sprawdzić poprawność ustalenia powierzchni zabudowy spornej części obiektu, która brana jest pod uwagę przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia oraz prawidłowo wyliczyć wysokość grzywny przy uwzględnieniu aktualnego wskaźnika. Powyższe postanowienie organu odwoławczego jest przedmiotem skargi H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę, że skarżący wykonał nakazaną rozbiórkę w lutym 1993r., czego dowodem zasadniczym jest protokół z wizji lokalnej spisany w dniu 1 czerwca 1994r. przez przedstawicieli Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P . W protokole tym brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki o istnieniu w dniu kontroli poddasza, które ma zostać rozebrane, aby budowa została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Świadczy to, zdaniem skarżącego, że postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe. Skarżący wskazuje, że wykonał obowiązek nałożony decyzją z dnia 18.11.1992. w lutym 1993r., o czym świadczy jego pismo wnioskujące o umożliwienie mu wejścia na posesję E. T. w celu uporządkowania terenu po zakończeniu robót. Skarżący podniósł nadto, że decyzja z 18.11.1992r. nie określa na czym polegać ma doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji z dnia 16.04.1992r., która ma inny numer niż podany w decyzji nakazowej. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania E.T. na rozprawie w dniu 21.04.2009r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z przepisami art. 26 § 5 pkt 1 i art. 32 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym w chwili wystawienia tytułu wykonawczego Nr [...] ( tekst jedn. Dz.U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.), wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy musi spełniać wymogi określone w art. 27 § 1 w/w ustawy i być sporządzony według ustalonego wzoru, jak stanowi z kolei art. 26 § 1 wskazanej ustawy. Obowiązek zbadania, czy tytuł spełnia powyższe wymagania obciąża organ egzekucyjny (art. 29 § 2), a stwierdzenie ich niespełnienia przesądza o niedopuszczalności egzekucji. Także w wypadku, jak w niniejszej sprawie, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawiony przez niego tytuł, stanowiący podstawę wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, musi spełniać warunki z art. 27 § 1 ustawy. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sądowym "brak chociażby jednego z elementów (wskazanych w art. 27 ustawy) powoduje niedopuszczalność egzekucji" (wyrok NSA z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt II SA/Sz 1477/97, niepubl.). Tytuł wykonawczy jest zatem dokumentem urzędowym, który musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji (zob. R.Hauser, Z. Leoński, A.Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 4. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 97, Nb.1). Zgodnie z art. 26 § 1 "Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru". Z kolei § 2 art. 26 stanowi, iż "Wzór, o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym". Wzór tytułu wykonawczego został określony w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), które weszło w życie z dniem 30 listopada 2001r. Zgodnie z brzmieniem przepisów obowiązujących w dniu 20 grudnia 2002r. tj. w dniu wydania tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie, wzór tytułu wykonawczego stanowił załącznik nr 3 do rozporządzenia ( § 5 ust. 2). Z akt sprawy wynika, że odpis tytułu wykonawczego Nr [...], sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania i doręczony skarżącemu nie był sporządzony wg ustalonego rozporządzeniem Ministra Finansów wzoru, zatem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, jako wydane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, musiały ulec uchyleniu na podstawie art. 145 1 pkt 1a w związku z art. 153 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 25.11.2998r. sygn. akt II OSK 1490/07). Sąd uchylając postanowienie kasacyjne miał na uwadze, że wprawdzie sentencja postanowienia jest prawidłowa, jednakże ocena prawna wyrażona w nim jest błędna i mogłaby doprowadzić do niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ egzekucyjny winien dla realizacji obowiązku nałożonego na skarżącego oraz A.G. i M. A. K., poprzednio M. G., decyzją z dnia 18.11.1992r. wystawić nowy tytuł wykonawczy, spełniający wszystkie wymogi określone w art. 27 oraz sporządzony zgodnie z art. 26 § 1 w związku z § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2002r. w brzmieniu obowiązującym w chwili wystawienia nowego tytułu wykonawczego. Należy zauważyć, że przepisy prawa nie ograniczają możliwości wydawania liczby tytułów wykonawczych w postępowaniu egzekucyjnym odnoszącym się do jednej sprawy. Dopiero wydanie nowego tytułu wykonawczego może być podstawą rozstrzygnięć organu odnośnie zastosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ winien też w toku postępowania mieć na uwadze, że uczestnikiem tego postępowania jest, poza zobowiązanymi, również E.T., o czy przesądził prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3.08.2006r. sygn. akt II SA/Po 410/06. Organ winien też rozważyć możliwość sprostowania decyzji z dnia 18.11.1992r. w zakresie oznaczenia decyzji z dnia 16.04.1992r. Dodając już tylko na marginesie, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty świadczą o tym, że wywody skarżącego o wykonaniu obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia 18.11.1992. w lutym 1993r. nie są prawdziwe. Przede wszystkim wykonanie tego obowiązku nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, z protokołu z dnia 1.06.1994r. Należy bowiem zaznaczyć, że postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzono w/w protokół zostało wszczęte w dniu 9.05.1994r. na żądanie E.T. w sprawie istniejącej nadbudowy nad garażem, a więc dotyczyło innej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącego. Jest też opatrzone inną sygnaturą [...]. Dlatego też brak w tym protokole odniesienia do innej samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie poddasza( tom 5 akt administracyjnych). Z kolei starania wejścia na teren posesji E.T. w celu uporządkowania terenu po zakończeniu robót budowlanych ( pismo skarżącego z dnia 11.02.1993r.) dotyczyło wykonania przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 25.01.1993r., nakładającej na skarżącego, jego żonę i córkę obowiązku odpowiedniego zabezpieczenia spływu wód opadowych ze stropu realizowanego budynku na styku z budynkiem sąsiada oraz zamurowania otworu drzwiowego w ścianie od strony sąsiada. Wskazuje na to dokumentacja znajdująca się w tomie 4 akt administracyjnych. Ponadto z dokumentacji technicznej budynku sporządzonej przez R. W. w maju 1993r. wynika, że istotą jej sporządzenia "było usankcjonowanie nadbudowanego poddasza ze zmianami zachowującymi przepisy Prawa budowlanego". Z kolei skarżący we wniosku z dnia 12.10.1993r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 18.11.1992r. sam twierdził, że kontynuowanie prac po wydaniu powyższej decyzji polegało na tym, że "rozebrano część z wzniesionych uprzednio murów, a także zmieniono w sposób zasadniczy dach rozbudowywanego budynku", co sprawiło, że rozbudowa mieści się w granicach określonych przez prawo budowlane (tom 4). Sąd miał też na uwadze treść pisma skarżącego z dnia 6.07.1993r., wniesionego w związku z odwołaniem z dnia 20.05.1993r., do którego załączona została przez skarżącego "linijka słońca" sporządzona przez R. W., wyliczającego cień rzucany przez obrys bryły nadbudowanego poddasza. Już zatem chociażby powyższe dokumenty przemawiają za prawdziwością twierdzeń E. T., który konsekwentnie podnosił, że skarżący nigdy nie wykonał decyzji z dnia 18.11.1992r. Skarżący dopiero w piśmie z dnia 5.04.2001r. po raz pierwszy oświadczył, że w marcu 1993r. rozebrał wszystkie niezgodne z decyzją nakazową elementy. /-/ Barbara Drzazga /-/ Maria Kwiecińska /-/ Wiesława Batorowicz