II SA/Po 644/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Dnia 19 kwietnia 2017 r., A. S. wniósł o przeprowadzenie kontroli na terenie przedsiębiorstwa "Żwirownia X" w D. przy ul. [...] (działka ew. nr [...], [...], [...] oraz [...]) w gminie D.1, wskazując na wzmożony ruch samochodów ciężarowych, ponadnormatywną emisję światła i hałasu. Zdaniem wnioskodawcy samochody parkują bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, gdyż miejsca postojowe są ulokowane zbyt blisko działek budowlanych, a na placu jest za dużo lamp świetlnych. Ponadto prowadzona działalność może potencjalnie oddziaływać na środowisko w świetle przepisów prawa ochrony środowiska. Pismem z dnia 8 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") zawiadomił M. D. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym"), że w dniu 30 maja 2017 r. odbędzie się kontrola zabudowy. W jej wyniku ustalono, że budynki zostały zrealizowane w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego zapisanego przez rodziców inwestora. Obecnie na ich terenie zrealizowano utwardzenie z betonu. Nie ma na nich wydzielonych miejsc do postoju dla samochodów, które parkują tam. Teren jest ogrodzony płytami betonowymi i oświetlony lampami typu LED, zamontowanymi na słupach stalowych. Jeden ze słupów ma wysokość do 3 m. Na terenie działki nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, którego realizacja została poparta pozwoleniem na budowę z dnia 4 sierpnia 2016 r. Stan surowy. Do protokołu dołączono fotografie. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...] PINB nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie placu postojowego i przedstawić w terminie 60 dni: 1) w odniesieniu do części obiektu usytuowanego na działkach nr [...], [...] i [...] – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, natomiast w odniesieniu do części obiektu usytuowanego na działkach [...] i [...] – zaświadczenie Wójta Gminy D.1 o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego; 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami; 3) oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do tych nieruchomości. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2017 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB " lub "organem II instancji") umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez inwestora. Decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę placu postojowego (wraz z instalacjami). Postanowieniem z dnia 3 września 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "GINB") stwierdził nieważność postanowienia WINB z dnia 2 listopada 2017 r. wskazując na rażące naruszenie prawa, gdyż zastosowano nieprawidłowy tryb postępowania. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. PINB zawiadomił inwestora o kolejnej kontroli, którą zaplanowano na dzień 25 kwietnia 2019 r. W jej wyniku ustalono, że nie zaszły żadne zmiany na działkach inwestora. Wykonano nową dokumentację fotograficzną. Inwestor oświadczył, że utwardzenie zostało zrealizowane przez jego rodziców jeszcze w latach 80-tych XX. wieku, kiedy prowadzili gospodarstwo rolne. Postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r. nr [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej określono termin, w którym mają być przedłożone wymagane dokumenty i orzekł w tej kwestii co do istoty sprawy przez wskazanie przedmiotowego terminu tj. 60 dni od daty wydania niniejszego postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa placu postojowego zawierającego więcej niż 10 miejsc postojowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ na placu, którego właścicielem jest inwestor regularnie parkuje kilkadziesiąt samochodów (osobowych jak i ciężarowych), że powinien on uzyskać pozwolenie na budowę, zanim to przedsięwzięcie zrealizował. Decyzją z dnia 31 maja 2019 r., nr [...] WINB uchylił decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ uwzględnił, że zobowiązano inwestora do ponownego przedłożenia wymaganych dokumentów wobec stwierdzenia nieważności przez GINB poprzedniego postanowienia, w którym umorzono postępowanie zażaleniowe. W tej sytuacji utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki byłoby niezgodne z prawem, gdyż istnieje szansa, że inwestor rzeczywiście przedłoży te dokumenty czyniąc nakaz rozbiórki bezprzedmiotowym. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...] PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy D.1 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanej samowoli inwestora. Dnia 24 maja 2021 r. Wójt Gminy D.1 powiadomił PINB, że decyzja o warunkach zabudowy nie została jeszcze wydana. Ponadto Rada Gminy D.1 podjęła w dniu 26 kwietnia 2021 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie geodezyjnym D. , Z. i D.2 , w rejonie ulicy [...], [...], [...] i L., gmina D.1 – etap I (Dz. Urz. Woj. W.. z 2021 r. poz. 3734). Plan ten obejmuje działki objęte postępowaniem z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. PINB uchylił własne postanowienie z dnia 17 sierpnia 2017 r., w którym zobowiązał inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów wskazując, że miało ono charakter dowodowy, a więc mogło zostać uchylone. Pismem z dnia 31 maja 2021 r. PINB zawiadomił strony, że postępowanie będzie prowadzone w przedmiocie placu postojowego (wraz z instalacjami) zlokalizowanego na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r., nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie placu postojowego i nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie 40 dni od daty doręczenia tego postanowienia: - zaświadczenia Wójta Gminy D.1 o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami, - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik M. D. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i zobowiązał inwestora do spełnienia tych obowiązków do dnia 5 listopada 2021 r. W pozostałej części utrzymał postanowienie PINB w mocy. Protokoły z kontroli wskazywały, że teren działek inwestora został utwardzony celem przygotowania planu postojowego, na którym parkują samochody osobowe i ciężarowe, których jest więcej niż 10, co kwalifikowało plac jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę. Zdaniem organu przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. ma zastosowanie do innych utwardzeń powierzchni, niż postój i parkowanie pojazdów, a przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. dotyczy zamiaru wybudowania placu do 10 miejsc postojowych włącznie. Utwardzenie gruntu w ten sposób, że pojazd może stabilnie znajdować się na tej powierzchni prowadzi do wniosku, iż jest to miejsce postojowe. Ponadto to funkcja jaką spełnia obiekt wyznacza jego kwalifikację prawną. Zdjęcia lotnicze potwierdziły, że utwardzenie placu nastąpiło w 2009 r., a po 2011 roku nastąpiło poprawienie stanu tego utwardzenia. Zasadnie więc uznał PINB, iż ten plac postojowy jest obiektem budowlanym (z uwagi na ilość miejsc postojowych) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu potwierdził, że sporny teren jest placem postojowym. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlegał reżimowi określonemu w art. 48 p.b. Regularne i długotrwałe przetrzymywanie pojazdów na powierzchni identycznej do miejsc postojowych na parkingu kwalifikowało powierzchnię jako przeznaczoną do postoju pojazdów. Dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do każdego protokołu kontrolnego wskazywała, że dziesiątki pojazdów stoją i manewrują na placu należącym do M. D., a więc nie było to okazjonalne przetrzymywanie pojazdów na utwardzonym placu, który posiada miejsca pozwalające na swobodny postój, a więc pod każdym z pojazdów znajdowało się miejsce postojowe. Nie pominięto jednak tego, w jaki sposób utwardzona powierzchnia terenu działek budowlanych tworzących jest wykorzystywana pozwalając na swobodny postój powyżej 10 pojazdów w tym ciężarowych, co stanowiło granicę, której przekroczenie skutkowało wystąpieniem obowiązku prawnego uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym prawidłowo zastosowano przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., gdyż przedmiotowy plac postojowy stanowił obiekt budowlany, którego realizacja wymagała udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd zajął stanowisko co do wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w myśl którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że budowa spornego obiektu budowlanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w D. nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego inwestor, nie dysponując stosowną zgodą budowlaną, dopuścił się samowoli budowlanej, której legalizacja jest kształtowana regulacją ujętą w art. 48-49a p.b. Decyzją z dnia 12 czerwca 2024 roku, znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał właścicielowi – M. D. rozbiórkę placu postojowego (wraz z instalacjami) zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjne [...],[...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w D. , gmina D.1. Pismem z dnia 1 lipca 2024 roku M. D., reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie zarzucając organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że na działkach zrealizowany został plac postojowy dla samochodów osobowych i ciężarowych, gdy w istocie na nieruchomości dokonano jedynie utwardzenia terenu w związku z prowadzoną tam przez odwołującego działalnością gospodarczą polegającą na produkcji żwiru i betonu. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 roku, znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo ustalono stan faktyczny, a wobec braku stwierdzonych uchybień decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała prawu. Utwardzony teren dz. nr [...] (pow. 0,1139 ha wg rejestru gruntów), [...] (pow. 0,0236 ha), [...] (pow. 0,1121 ha), [...] (pow. 0,7900 ha), [...] (pow. 0,0600 ha) i [...] (pow. 1,7000 ha) przy ul. [...] w D. obejmuje więcej niż 95% powierzchni tych działek i pełni funkcję placu postojowego dla samochodów osobowych, jednośladów, samochodów ciężarowych i ich przyczep czy naczep, a nie jedynie teren utwardzony. Z uwagi na wielkość utwardzonego placu zajmującego przestrzeń kilku hektarów, ilość samochodów (kilkadziesiąt jak wynika ze zdjęć dołączonych do protokołów kontroli) w tym samochodów o dużym tonażu przedmiotowy obiekt stanowiący jedną całość zrealizowaną na kilku działkach jest obiektem budowlanym. W ocenie organu plac nie mógł zostać uznany za urządzenie budowlane tylko za obiekt budowlany, na którego budowę było wymagane odpowiednie pozwolenie, którego inwestor nie uzyskał. Pismem z dnia 29 sierpnia 2024 roku zatytułowanym "sprzeciw skarżącego", a będącym w istocie skargą, M. D., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2024 roku, znak: [...], której zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawo budowlane poprzez uznanie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji uznanie, iż istniejące utwardzenie gruntu na działce budowlanej stanowi miejsca postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk włącznie, których to budowę można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że istniejące utwardzenie gruntu nie stanowi miejsc postojowych i nie wymaga pozwolenia na budowę; b) art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawo budowlane poprzez uznanie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji uznanie, iż istniejące utwardzenie gruntu na działce budowlanej stanowi miejsca postojowe dla samochodów osobowych, których to budowę można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że istniejące utwardzenie gruntu nie stanowi miejsc postojowych i nie wymaga pozwolenia na budowę; 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 2 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący zrealizował budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk bez pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący zrealizował jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, umorzenie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. WINB dodatkowo wyjaśnił, że wniesienie sprzeciwu zamiast skargi związane było z błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 08 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 12 czerwca 2024 nakazującą właścicielowi M. D., zamieszkałemu ul. [...], [...] D. rozbiórkę placu postojowego (wraz z instalacjami) zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjne [...], [...], [...], [...] i [...] przy ulicy [...] w D. , gmina D.1. W przedmiotowej sprawie organu administracji działały zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwanej dalej "nowelizacją p.b."), w myśl którego do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie prowadzonej od 2017 r. zastosowanie miały zatem przepisy dotychczas obowiązujące, a więc w wersji obowiązującej, które były stosowane do dnia 18 września 2020 r. W konsekwencji materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, a były zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W myśl art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 48 ust 3 P.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/18, LEX nr 2694772). Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Gd 601/18, LEX nr 2625166). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia rozstrzygnięcia objętego skargą. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że M. D. wskazał w skardze na błędne niezastosowanie w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a także na błędne zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wykładnia proponowana przez skarżącego miała stanowić podstawę do zakwestionowania rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 P.b. W tym względzie należy podkreślić, że kwestionowane przez stronę przepisy były podstawą wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych polegających na budowie przedmiotowego placu postojowego. Ustalenia faktyczne dotyczące spornego terenu jak i subsumpcja powyżej wskazanych przepisów w wersji obowiązującej w dniu wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych były także przedmiotem orzekania przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2022 roku, sygn. akt III SA/Po [...] oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 roku, sygn. akt II OSK [...]. W ten sposób potwierdzono prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego na etapie wstrzymania wykonania prac budowlanych oraz ich kwalifikacji. Wykładnia spornych przepisów zaskarżonych ponownie przez M. D. jaka została dokonana przez NSA w wyroku z 13 lutego 2024 roku II OSK [...] wiąże również na dalszym etapie prowadzonego postepowania rzez organy nadzoru budowlanego. W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowalnego nie miały zatem innego wyjścia jak tylko wydać decyzję o rozbiórce placu postojowego wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego inwestorowi na dostarczanie stosownych dokumentów w procedurze legalizacyjnej. Nie było w tym zakresie możliwości ponownej kwalifikacji spornych działek jako terenu nie będącego placem postojowym wbrew stanowisku potwierdzonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym względzie już wcześniej skonfrontowano ze sobą przepisy art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. i przyjęto, że dla dokonania prawidłowej kwalifikacji terenu należącego do Skarżącego niezbędne było ustalenie faktycznego przeznaczenia terenu, bowiem tylko ono decyduje o charakterze i celu przeprowadzonych robót. Dla przypomnienia należy zaznaczyć, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynikało, że na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w D. zostało wykonane utwardzenie betonowe stanowiące jedną całość techniczno-użytkową. Cały teren placu został ogrodzony płytami betonowymi wraz z wykonaniem jego oświetlenia zamontowanego na ustawionych słupach. W kontekście potrzeby określenia zasad reglamentacji wykonania tego rodzaju robót budowlanych w świetle wskazanego w art. 29 ust. 1-2 p.b. katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwrócono uwagę na wielkość przekształconego terenu działek – betonowe utwardzenie terenu ma obejmować więcej niż 95% powierzchni działek (działka nr ew. [...] – pow. 0,1139 ha; nr ew. [...] – pow. 0,0236 ha; nr ew. [...] – pow. 0,1121 ha; nr ew. [...] – pow. 0,79 ha; nr ew. [...] – pow. 0,060 ha), a także pełnioną przez niego funkcję, którą odniesiono do zorganizowania przez inwestora na wskazanej nieruchomości placu postojowego. Potwierdzać to miała znaczna liczba (dochodząca do kilkudziesięciu) pojazdów, które na nim parkują, przy czym znaczna ich część to samochody ciężarowe o dużym tonażu wraz z przyczepami (naczepami). Ich obecność była stwierdzana wielokrotnie w toku przeprowadzanych kontroli budowy, co pozwoliło opisanemu stanowi przypisać cechę trwałości. Charakter spornego obiektu sprzeciwiał się zarówno dopuszczalności uznawania go za grupę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b.), jak również kwalifikowaniu go jako rodzaju "utwardzenia" powierzchni gruntu na działce budowlanej w rozumieniu, jakie temu rodzajowi zamierzenia budowlanego nadaje art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. W wyroku z 3 lipca 2023 r., II OSK 272/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako "utwardzenia" powierzchni gruntu powinna uwzględniać, iż roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co ma wpływ na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych, które mogą być w tym celu użyte, oraz zastosowany sposób wykonania tychże robót. O ile mieścić się będzie w zakresie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu poprawienia warunków użytkowych działki budowlanej, o tyle odmienny charakter przypisać trzeba robotom budowlanym (pracom betoniarskim) gdy na gruncie, stanowiącym ulepszone podłoże, jest wykonywana warstwa z betonu cementowego, pełniąca funkcję nawierzchni o parametrach umożliwiających poruszanie się po niej i postój wielkogarbarytowych pojazdów o dużym ciężarze. Podobnie do zbudowania placu z monolitycznych płyt betonowych ocenić trzeba wykorzystanie na wykonanej podbudowie betonu asfaltowego (nawierzchni bitumicznej), zdolnego do przenoszenia obciążenia od kół pojazdów na podłoże w sposób zapewniający odpowiednią (wieloletnią) trwałość tak zrealizowanej budowli. Następstwem podjęcia tego rodzaju czynności jest powstanie samodzielnego obiektu budowlanego, który zachowuje spójny układ przestrzenno-funkcjonalny nadany przekształconemu terenowi, stanowiąc jedną całość zrealizowaną na kilku sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych ogrodzonych wraz z wykonaniem wokół placu postojowego instalacji oświetleniowej. W rozpatrywanej sprawie zgodnie z przywołaną kwalifikacją NSA organy nadzoru budowlanego należycie wykazały, że przedmiotowy plac postojowy był obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. i właściwie umotywowano, dlaczego w sprawie tej zastosowanie mają przywołane przepisy Prawa budowlanego. Wywody skargi kwestionujące kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego są w istocie gołosłowne. Ponowne kwestionowanie zastosowania przepisów, których kwalifikacja została już dokonana w przedmiotowej sprawie na wcześniejszym etapie nie mogło odnieść skutku prawnego jakiego domaga się strona skarżąca wskazująca na inne ich zastosowanie. Mianowicie przesądzone zostało już wcześniej, że mamy do czynienia z placem postojowym, który w świetle dokonanych przez organ ustaleń jest w stanie pomieścić do kilkudziesięciu pojazdów, a więc wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia samego utwardzenia terenu została potraktowana jako czynność poprzedzająca budowę placu postojowego i jako taka nie została uznana jako kluczowa w świetle ustaleń faktycznych dotyczących samego placu postojowego na działkach należących do inwestora. Ponieważ skarżący wcześniej nie zakwestionował skutecznie postanowienia nakładającego na niego wymienione w tym postanowieniu obowiązki i obowiązków tych nie wykonał, zbrakło podstaw do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 48 P.b. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Orzeczona w niniejszej sprawie rozbiórka była konsekwencją braku podjęcia przez skarżącego czynności zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej dobudowy. W konsekwencji niezastosowania się przez inwestora M. D. do treści postanowienia z dnia 1 czerwca 2021 roku wzywającego do wypełnienia przesłanek w ramach procedury legalizacyjnej, wydana została przez PINB decyzja w przedmiocie rozbiórki placu postojowego utrzymana w mocy przez WINB zaskarżoną do sądu decyzją. Za prawidłowe należało zatem uznać w przedmiotowej sprawie działania organów nadzoru budowlanego opartych na wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym względzie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie dotyczy robót, których skutkiem było powstanie miejsc mających służyć do postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. zwalniał od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. W konsekwencji, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiązała się dla inwestora z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do ich wykonania. Niewątpliwie miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt: II OSK 593/12 (CBOSA). W niniejszej sprawie na wcześniejszym etapie postępowania, który dotyczył w wstrzymania budowy udokumentowano, iż utwardzony teren dz. nr [...] (pow. 0,1139 ha wg rejestru gruntów), [...] (pow. 0,0236 ha), [...] (pow. 0,1121 ha), [...] (pow. 0,7900 ha), [...] (pow. 0,0600 ha) i [...] (pow. 1,7000 ha) przy ul. [...] w D. pełnił funkcję placu postojowego dla samochodów osobowych, jednośladów, samochodów ciężarowych i ich przyczep czy naczep, a nie jedynie teren utwardzony. Z uwagi na wielkość utwardzonego placu zajmującego przestrzeń kilku hektarów, ilość samochodów (kilkadziesiąt jak wynika ze zdjęć dołączonych do protokołów kontroli) w tym samochodów o dużym tonażu, zasadnie przyjęto, że przedmiotowy obiekt stanowiący jedną całość zrealizowaną na kilku działkach był obiektem budowlanym. Przedmiotowy plac (z uwagi na jego wielkość i ilość pojazdów parkujących na nim) nie był urządzeniem budowlanym tylko obiektem budowlanym, na którego budowę było wymagane pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Sporny teren jest placem postojowym na którym parkują samochody osobowe i ciężarowe, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt: II OSK [...]. Zatem zarzuty związane z interpretacją i kwalifikacją wykonanych robót budowlanych były nieuzasadnione. Prawidłowo również podkreśliły organy nadzoru budowlanego, że zgodnie ze zdjęciami lotniczymi (ogólnie dostępnymi na stronie "Google Earth") w roku 2003 r. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie były utwardzone. W roku 2009 r. działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz [...] (w większej części) były już utwardzone. W roku 2011 r. poprawiono stan techniczny utwardzenia. Między rokiem 2014 a 2015 rozszerzono utwardzenie o dz. nr [...] i wzdłuż granicy tej działki z działką [...], utwardzono działki [...], [...], [...]. Od roku 2015 r. utwardzenie widoczne było na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Także zdjęcie zamieszczone na stronie Google Maps w dniu 24 lipca 2024 r. potwierdzały utwardzenie ww. działek i postój ponad 10 samochodów. Natomiast na podstawie zdjęć zamieszczonych na stronie Google Maps oraz Google Earth obiekt nadal istniał i spełniał taką samą rolę jak w dniu wydawania przez PINB oraz WINB postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązków. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Końcowo należy raz jeszcze podkreślić, że biorąc pod uwagę nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie przez inwestora wymaganych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji budowy, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu była uzasadniona stanem faktycznym i prawnym. W trakcie prowadzonego postępowania, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.