II SA/Po 645/21

Dnia 16 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 roku sprawy ze sprzeciwu M. M., P. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. M. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. P. i M. P. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Burmistrz Miasta i Gminy B. (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku spółki C. S.A. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na: budowie farmy fotowoltaicznej "[...] o łącznej mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi), na terenie działek nr ewid.: [...], [...] i [...], (obręb: [...]), w miejscowości D.. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a konkretniej w 61 ust. 1 pkt 4. Organ wskazał, że inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej "[...] o łącznej mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi), planowana jest do realizacji na terenie działek nr ewid.: [...], [...] i [...], (obręb: [...], w miejscowości D., z czego w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb D., znajdują się grunty orne klasy lIIa. Inwestor co prawda we wniosku wskazał, że powierzchnia obszaru przekształconego w wyniku realizacji (grunty RIVa, RlVb; RV) wynosi 64 013 m2, a na załączniku graficznym do wniosku wskazane zostało, że planowana inwestycja ma być realizowana z pominięciem tych części działek nr [...] i [...], które stanowią grunty orne klasy IIIa, jednakże działanie takie nie oznacza, że teren objęty inwestycją może dotyczyć części ww. działek. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie, a mianowicie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2020 r. (sprawa syg. Akt VIII SA/Wa 147/20 - LEX nr 3065254), zgodnie z którym "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Ustawodawca przy redagowaniu przepisów ustawy jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Ponadto do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, prawodawca odwołał się także wprost w pozostałych regulacjach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej, takie jest dominujące orzecznictwo sądowo-administracyjne. Burmistrz zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] Starosta P., postanowił: 1. uzgodnić, w zakresie ochrony gruntów rolnych, możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 12MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wskazanej w projekcie z dnia [...].01.2021 r. decyzji znak: [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb D., gm. B., w części obejmującej grunty rolne klas lVa, IVb i V, oznaczonych na załączniku graficznym decyzji granicą terenu objętego decyzją oraz jako obszar przeznaczony pod zabudowę. 2. nie uzgodnić, w zakresie ochrony gruntów rolnych, możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 12MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wskazanej w projekcie z dnia [...].01.2021 r. decyzji znak: [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb D., gm. B., w części obejmującej grunty rolne klasy IlIa. W uzasadnieniu do ww. rozstrzygnięcia Starosta P. obszernie uargumentował swoje stanowisko, wskazując m.in. na to, że decyzja o warunkach zabudowy winna dotyczyć jedynie całych działek ewidencyjnych. Argumentacja ta potwierdza wskazane powyżej stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie zakresu terenu, dla którego ustala się warunki zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Tym samym "teren" nie może być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości a nie jej części. Oznacza to zdaniem Starosty, że w analizowanym przypadku jako teren inwestycji należy uznać cale powierzchnie działek o nr ewid. [...] i [...] obręb D. (a więc obszar gruntów ornych klas lIIa, IVa, IVb i V). Starosta wskazał, że grunty rolne klasy IIIa znajdujące się w granicach działek o nr ewid. [...] i [...], jak ustalono, nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwala nr [...] Rady Miasta i Gminy iv B. z dnia [...].12.1994 r.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził jednak po analizie, że ww. grunty nie spełniają łącznie wszystkich warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co umożliwiałoby ich wykorzystanie bez konieczności uzyskiwania zgody ministra. Kierując się ww. stanowiskiem Starosty Burmistrz stwierdził, że niespełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4, gdyż inwestor nie uzyskał zgody ministra rolnictwa na zmianę przeznaczenia działek [...] i [...]. Zdaniem Burmistrza objęta wnioskiem inwestycja narusza także wymogi wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy tj. walory architektoniczne i krajobrazowe; oraz art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy tj. potrzeby interesu publicznego. Jej realizacja ma charakter przypadkowy, wynikający jedynie z faktu zamiaru realizacji inwestycji przez inwestora oraz z przebiegu linii elektroenergetycznych, do których można by podłączyć inwestycję celem wprowadzenia energii elektrycznej do sieci. Tereny przewidziane pod farmy fotowoltaiczne winny być wyznaczane na obszarach, które nie są wykorzystywane rolniczo, wzdłuż dróg lub terenów infrastruktury technicznej, tj. w taki sposób aby jak najmniej ingerowały w krajobraz. Planowana inwestycja godzi w potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Protesty i sprzeciwy lokalnej społeczności, wobec planowanego przedsięwzięcia dają podstawę do postawienia tezy, iż zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniem inwestycyjnym Inwestora. Ponadto jej realizacja naruszałaby przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. (uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...].10.2019 r.) na terenie objętym wnioskiem nie przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. powinno być to określone w studium. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor C. S.A. z siedzibą w P. wskazując, że nie zgadza się z decyzją Burmistrza i wnosi o wydanie orzeczenia merytorycznego przez SKO. W ocenie spółki organ nie wziął pod uwagę tych części uzgodnień Starosty, które są pozytywne. Spółka nie zgadza się z tym, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki, w szczególności w rozumieniu art. 52 i 61 u.p.z.p. Orzecznictwo sądów administracyjnych taką możliwość dopuszcza. Przy tym przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na gruntach nie podlegających ochronie, nie będzie ingerować w grunty klas I-III. Załączniki graficzne do wniosku wskazują miejsce położenia inwestycji, którego zarys nie wkracza w grunty chronione. Spółka zwróciła uwagę, że szereg argumentów Burmistrza pozostaje bez znaczenia w kontekście postepowania opartego o przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niezasadne są argumenty o ochronie przyrody ponieważ inwestor uzyskał decyzję środowiskową. Studium zaś nie jest wiążące, ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego. Protesty społeczne również nie mogą stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570 j.t.), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59, 60 i 61 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Argumentując stanowisko SKO wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego w tej sprawie i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie przyjął, że postępowanie musi dotyczyć całych działek a nie poszczególnych ich części. Uprawnienia do władczego kształtowania treści wniosku przysługują tylko i wyłącznie wnioskodawcy a nie organowi prowadzącemu postępowanie. W tej sprawie treść wniosku jest jasna i oczywista gdyż karta nr [...] akt sprawy wyraźnie wskazuje, że wniosek dotyczy tylko i wyłącznie tych części działek [...], [...] oraz [...]. które obejmują użytki klasy RIVa, RIVb oraz RV. W tej materii organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej jest Starosta P., który w swym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. - karta akt 167 wskazał, że uzgadnia to zamierzenie w zakresie możliwości realizacji na gruntach ornych klasy IV oraz klasy V a odmawia uzgodnienia w zakresie realizacji na gruntach rolnych klasy III. Ponieważ wniosek dotyczy tylko gruntów klasy IV oraz V to innymi słowy zamierzenie to uzyskało zgodę właściwego organu w tej sprawie. Urbanista, sporządzający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia wyraźnie zakreślił tę część działek [...], [...] oraz [...], która ma być objęta zainwestowaniem, a która dotyczy tylko użytków klasy IV oraz V i tym samym prawidłowo założył, że ta inwestycja nie wymaga zgody na objęcie wyłączeniem z produkcji rolnej całej działki, gdyż są spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które pozwoliłyby na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Gospodarzem postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie wnioskodawca i nikt, w tym także organ opiniujący, nie może w sposób jednostronny i bezprawny dokonywać swoistej zmiany treści wniosku, negując ustalenia zawarte we wniosku. Argumenty dotyczące ładu przestrzennego w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej, jak i instalacji odnawialnych źródeł energii nie mogą być oceniane pod względem ładu przestrzennego i wpływu na krajobraz. W przypadku takich zamierzeń jedyną formą wprowadzenia zakazu lokalizacji jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji instalacje w odnawialne źródła energii służą jak najbardziej ochronie przyrody w skali mikro i makro. Trudno jednocześnie mówić o jakimkolwiek negatywnym wpływie instalacji paneli fotowoltaicznych na środowisko i na zdrowie w sytuacji, gdy są one masowo montowane na budynkach mieszkalnych. Od decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw wnieśli M. M. oraz P. i M. P. (dalej zwani łącznie jako "Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Skarżący zarzucili obrazę art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie został wyjaśniony w całości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. W ocenie Skarżących, sednem niniejszej sprawy jest wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc przepisów prawa materialnego. Zdaniem SKO, Burmistrz nieprawidłowo zastosował ww. przepisy (z czym Skarżący się nie zgadzają), natomiast z zaskarżonej decyzji nie wynika, na czym polegało naruszenie norm prawa procesowego przez Organ I instancji. Prowadzi to do wniosku, że SKO nie dopatrzyło się w niniejszej sprawie naruszenia przez Organ I instancji przepisów prawa procesowego. Tym samym SKO bezzasadnie rozstrzygnęło sprawę w sposób kasacyjny, zatem w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, naruszyło art. 138 §2 k.p.a. Ponadto w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia nowego lub uzupełnienia istniejącego postępowania dowodowego, bowiem jedynym wyraźnie wyartykułowanym przez SKO powodem uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest odmienna interpretacja przepisów prawa materialnego. SKO uchybiło również obowiązkowi wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie wskazując, że podtrzymuje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez Kolegium, że wskazane przez inwestora we wniosku granice terenu inwestycji nie muszą pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych. Kolegium stwierdziło, że urbanista, sporządzający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia wyraźnie zakreślił tę część działek [...], [...] oraz [...], która ma być objęta zainwestowaniem, a która dotyczy tylko użytków klasy IV oraz V i tym samym prawidłowo założył, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga zgody na objęcie wyłączeniem z produkcji rolnej całej działki. Kolegium podkreśliło, że wniosek inwestora nie obejmuje swoim zakresem tych części działek gdzie występują grunty klasy III. Ponadto Kolegium nie zgodziło się z organem co do naruszenia przepisów dotyczących ładu przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska. W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie SKO oparto na odmiennej niż organu I instancji wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Oznacza to, że kwestią sporną jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (co do możliwości ustalenia warunków zabudowy w takim zakresie jak wnioskuje inwestor). W sprawie jednak SKO nie odniosło się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Zwracało uwagę wyłącznie na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie, argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie. Organ I instancji przyjął, że nie jest możliwa realizacja inwestycji na części działki, a organ odwoławczy reprezentuje odmienny pogląd w tym przedmiocie. W takiej sytuacji powinien on zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już się w tym zakresie wypowiedział. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. W przedstawionym przez organ stanie sprawy, za podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób zatem uznać konieczności ustalenia zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Mając to na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasatoryjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisów od sprzeciwu ([...] zł na rzecz M. M. oraz [...] zł na rzecz małżonków P. i M. P.), wysokość opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw ([...] zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).