II SA/Po 649/24

Dnia 13 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 6 maja 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 1 sierpnia 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza M. z 6 maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Dnia 29 grudnia 2024 r. strona złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem C. S.. Decyzją z 26 stycznia 2024 r., nr [...], Burmistrz M. odmówił stronie wnioskowanego świadczenia. Kolegium decyzją z 18 marca 2024 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Burmistrz M. decyzją z 6 maja 2024 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej: "u.ś.r.") i art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w."), umorzył postępowanie. Kolegium - wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję -wskazało, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy u.ś.r. regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła u.ś.w. Wykładnia literalna art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Inaczej rzecz ujmując stara ustawa ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 r. W konsekwencji negatywne rozstrzygnięcia, to jest odmawiające przyznania tego świadczenia, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Negatywną przesłanką nie pozwalającą na ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia jest fakt, że odwołująca nie spełnia warunków do jego przyznania wynikających z art. 17 u.ś.r. obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Nie sprawuje opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. W skardze do tut. Sądu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. nie zastosowanie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., 2. dokonanie błędnej wykładni art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w.; II. przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 105 § 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, poprzez jego zastosowanie i brak orzeczenia co do istoty sprawy, przez co naruszono art. 104 § 2 K.p.a., a także pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i przesłanek dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, bezpodstawnego i bezrefleksyjnego powołania się na wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1469/23, który dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego, nie stanowiąc obowiązującej wykładni prawa. Ponadto organ nie podał w jakim zakresie i dlaczego uznał zasadność utrzymania w mocy decyzji Burmistrza M., jeśli uznał ją za prawidłową. Brak właściwego i kompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności co do kompletności i prawidłowości wniosku złożonego pod rządami poprzednich przepisów prawa, a nadto ustalenia, czy C. S. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego. Przemilczał brak wykonania przez organ I instancji wskazań kierunkowych wyznaczonych przez Kolegium w decyzji z 18 marca 2024 r. Skarżąca zwróciła się jednocześnie o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżąca w petitum skargi zwróciła się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Kolegium w odpowiedzi nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 sierpnia 2024 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza M. z 6 maja 2024 r., nr [...], wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w kontrolowanej sprawie nastąpiło w powołaniu na przepisy art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., które zdaniem organów administracji publicznej mają znaleźć w niej zastosowanie z uwagi na przepis przejściowy zawarty w art. 63 ust. 1 u.ś.w. Zachodzi wobec tego potrzeba oceny prawidłowości wykładni ostatniego przywołanego przepisu przejściowego, jaką dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przyjęły organy, a która kwestionowana jest przez skarżącą. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, a więc w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (przyp. tut. Sądu), do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z poddanego analizie przepisu przejściowego jasno zatem wynika, iż o tym, który stan prawny znajdzie zastosowanie decyduje moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli prawo to powstało do 31 grudnia 2023 r., to w sprawie znajdzie zastosowanie dotychczasowy stan prawny, a więc u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Jeżeli zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało po 31 grudnia 2023 r., to znajdzie zastosowanie nowy stan prawny wprowadzony u.ś.w. Przyjmując w zaskarżonej decyzji zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, co zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. miałoby przemawiać za umorzeniem postępowania, organy oparły się na błędnej wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w. Konkretniej rzecz ujmując organy nieprawidłowo uznały, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. znajdują zastosowania wówczas, gdy organ w drodze decyzji przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego najpóźniej do tej daty. Tym sposobem doszło do bezpodstawnego zrównania przesłanki powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z okolicznością wydania decyzji orzekającej o tym prawie, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.ś.r. Jak słusznie w tym względzie zwraca uwagę skarżąca z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego regulację tę uzupełniają lub modyfikują dalsze przepisy cytowanego artykułu. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że żaden z tych przepisów nie został zmieniony ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Zestawienie wszystkich przywołanych dotychczas regulacji prowadzi do wniosku, że moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może być inny – i co do zasady jest inny – niż moment wydania decyzji przyznającej to prawo. Zasadniczo prawo to nabywa się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co wprost wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. uzależnia zaś zastosowanie dotychczasowych przepisów od powstania prawa, a nie jego przyznania w deklaratywnej decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek, a deklaratywna decyzja jedynie potwierdza bądź wyklucza ich istnienie w danym przypadku. Nie jest zatem trafna konstatacja organów administracji publicznej, w świetle której w sprawie skarżącej miałby znaleźć zastosowanie stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2024 r. – w tym zwłaszcza art 17 ust. 1 u.ś.r., w którym wprost ograniczono świadczenie pielęgnacyjne do przypadków sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia – jedynie z tego względu, że do 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca skarżącej prawo do rzeczonego świadczenia. Na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. zachodzi bowiem możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o stan prawny obowiązujący do 31 grudnia 2023 r. z uwagi na okoliczność złożenia przez nią wniosku o przyznanie tego świadczenia do wspomnianego dnia, co w sprawie bezspornie miało miejsce, skoro skarżąca z rzeczonym wnioskiem wystąpiła 29 grudnia 2023 r. Przyjęta w niniejszym uzasadnieniu wykładnia art. 63 ust. 1 u.ś.w. znajduje zresztą potwierdzenie w kolejnych przepisach tego artykułu. Z art. 63 ust. 2 u.ś.w. wynika przecież, że stosowanie przepisów u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym dotyczyć może nie tylko osób, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lecz także tych osób, którym: "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Prawodawca nadając takie brzmienie cytowanemu przepisowi jasno wskazał, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. mogą znaleźć zastosowanie również do innych osób niż te, którym przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydaną do tego dnia decyzją. Również w uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniu wpierającym wskazano, że nowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do powyższych świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Uwzględniając art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy w konsekwencji przyjąć, że w przypadku, w którym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami złożony został do 31 grudnia 2023 r. i postępowanie w przedmiocie tego wniosku nie zostało przed tą datą prawomocnie zakończone, jego rozpoznanie powinno nastąpić w oparciu o przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Dopiero w sytuacji, w której okazałoby się, że w przypadku osoby, która złożyła taki wniosek nie zostały spełnione do 31 grudnia 2023 r. przesłanki umożliwiające jego pozytywne rozpoznanie, konieczne byłoby skorzystanie z przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Tymczasem organy nie starały się nawet wykazać w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, że skarżąca nie spełniła którejś z przesłanek wynikających z przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczas obowiązującym. Tut. Sądowi znany jest pogląd przeciwny wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1469/23 (orzeczenie dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że wykładnia literalna art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, iż przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia, a inaczej rzecz ujmując dotychczasowy stan prawny ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 roku. Na gruncie tego stanowiska uznano konsekwentnie, że negatywne rozstrzygnięcie, to jest odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlega uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., jak w kontrolowanej sprawie założyły także organy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela zauważając, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd przeciwny, zbieżny z poglądem zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt: II SA/Ol 912/23, WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Rz 1991/23, WSA w Krakowie z 6 marca 2024 r., sygn. III SA/Kr 1759/23, WSA w Poznaniu z 6 marca 2024 r., sygn. IV SA/Po 105/24 i IV SA/Po 111/24, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 170/24 i IV SA/Po 172/24, z 17 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 190/24, z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 160/24, WSA w Gliwicach z 14 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 1811/23, CBOSA). W konsekwencji wykazanego naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w., organy dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie dokonując koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych, a następnie nie przeprowadzając ich oceny prawnej odnośnie tego, czy skarżąca spełniła przesłanki niezbędne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jakie wynikają z przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Problematyka ta nie może być oceniana na obecnym etapie postępowania. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastąpienie organu administracji publicznej w wykonaniu jego zadań, w szczególności w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy. Jedynie na marginesie odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. Sąd zwraca uwagę na to, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził, iż ówczesny art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie ostatnio przywołanego wyroku TK, to jest 23 października 2014 r., została uznana za niekonstytucyjną. Warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, staje się wobec tego okolicznością nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących w sprawie zwrot kosztów zastępstwa procesowego, postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz M. uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.