II SA/Po 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wójt Gminy T. P. po rozpatrzeniu wniosku K. Sz. i M. Sz. odmówił uznania wyżej wymienionych za stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] i [...] w W. co do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek o funkcji hotelowo-gastronomicznej. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 28 k.p.a. stwierdził, że po stronie wnioskodawców nie występuje interes prawny przesądzający o uznaniu ich za stronę postępowania; realizacja inwestycji nie utrudni korzystania z działki wnioskodawców ani ze znajdującego się na niej budynku mieszkalnego zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, stąd też nie można traktować wnioskodawców jako strony w świetle art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zauważył, iż wnioskodawcy nie wykazali ani nawet nie wskazali interesu prawnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który zostałby naruszony. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli wnioskodawcy, którzy domagali się uchylenia postanowienia i uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili między innymi naruszenie art. 6, art. 54 i art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym, a także art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przedstawiono szereg okoliczności przemawiających w ocenie wnioskodawców za tym, że są stronami postępowania, bowiem ich działka, mimo że nie znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, to znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, stąd też wnioskodawcy są stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., źródłem ich interesu prawnego są przepisy prawa materialnego (Kodeksu cywilnego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144, art. 123, art. 124 oraz art. 125 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie był władny rozpatrzyć wniosku odwołujących poprzez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, bowiem ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnego przepisu, który umożliwiłby uznanie za stronę, bądź odmowę uznania, osoby zainteresowanej w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Ponadto podał na jakich zasadach realizowana jest ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i podkreślił, iż obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony jedynie organizacji społecznej i to po spełnieniu określonych warunków (art. 31 k.p.a.). Dalej organ stwierdził, iż osoby fizyczne mogą swoich praw dochodzić w postępowaniu odwoławczym, w którym organ administracji publicznej rozstrzyga, czy osobę wnoszącą odwołanie faktycznie można uznać za stronę postępowania, po stwierdzeniu, że spełnia wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ zauważył, iż w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może złożyć do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie wnieśli wnioskodawcy domagając się jego uchylenia z uwagi na niezgodność uzasadnienia tego postanowienia z prawem. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa, w szczególności przepisów wskazanych w zażaleniu, w wyniku czego organ błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie na tym etapie postępowania skarżący nie mają prawnych możliwości uczestniczenia w nim jako strona. W uzasadnieniu przedstawiono obszerną argumentację, w znacznej części zbieżną z tą, która została zaprezentowana w zażaleniu, a przemawiającą za tym, że skarżący są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skargi odnoszą się do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji w momencie wydawania decyzji kończącej to postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że doszło przy jego wydawaniu do rażącego naruszenie prawa, choć z przyczyn innych niż wskazane przez skarżących. Skarga jest zatem uzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Kolegium prawidłowo uznało, iż postanowienie Wójta Gminy T.P. zostało wydane bez podstawy prawnej. Art. 28 k.p.a. nie stanowi podstawy do wydawania przez organ administracji w toku postępowania postanowień o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony. Art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje wprawdzie wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie, ale tylko w stosunku do organizacji społecznej i po spełnieniu określonych warunków. Dalej jednak stwierdzić trzeba, iż Kolegium rozpoznało złożone zażalenie bez uprzedniego zbadania, czy taki środek odwoławczy od postanowienia organu I instancji w ogóle przysługiwał skarżącym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewiduje w żadnym przepisie zażalenia na postanowienie w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę postępowania toczącego się na podstawie przepisów tej ustawy (dopuszczenia do udziału w postępowaniu). Wobec tego należy w przepisach ogólnych regulujących postępowanie administracyjne (k.p.a.) poszukać odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest zaskarżenie zażaleniem postanowienia o odmowie uznania za stronę podmiotu, który zgłasza swój udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt GSK 715/04, LEX nr 141460). Postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania, jako w ogóle bezprzedmiotowe, nie jest postanowieniem wymienionym w k.p.a., jako zaskarżalne. Kodeks, jak już wspomniano, przewiduje wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie, ale tylko w odniesieniu organizacji społecznej i w art. 31 § 2 zd. drugie stanowi, iż na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Skoro ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania, to jest ono niezaskarżalne. W tym stanie rzeczy zamieszczenie w postanowieniu Wójta Gminy T. P. pouczenia o zaskarżalności (błędnego także formalnie, gdyż wskazało jako środek zaskarżenia odwołanie, a nie zażalenie) było wadliwe i naruszało art. 124 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r. (sygn. akt I SA/Gd 170/00, LEX nr 76083) "samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji". Wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania, jako pozbawione podstawy prawnej, jest niedopuszczalne. W ten sposób organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie niedopuszczalne zażalenie działał bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawne nie przewidywały kontroli instancyjnej przedmiotowego postanowienia w trybie zażaleniowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1370/05, LEX nr 227749). Takie działanie Kolegium było działaniem z rażącym naruszeniem prawa procesowego i skutkowało nieważnością wydanego postanowienia. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2002 r. (sygn. akt IV SA 1439/99, LEX nr 80588), w którym wyjaśnił, że "Skoro w (...) sprawie nie było dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wznowienia, to rozpoznanie takiego zażalenia przez organ II instancji i wydanie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa procesowego)." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium rozważy niedopuszczalność wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie organu I instancji i wyda co do wniesionego zażalenia rozstrzygnięcie stosownie do art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Prowadząc postępowanie w dalszym ciągu organ I instancji zadba o zapewnienie wszystkim stronom należytego w nim udziału, zgodnie z zasadami k.p.a., a następnie w decyzji kończącej postępowanie powinien wskazać powody, dla których nie zaliczył określonych podmiotów do kręgu stron postępowania. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska BR