II SA/Po 650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2019 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") – po rozpatrzeniu odwołania inwestora M. B. – uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] marca 2018 r., [...], [...], którą odmówiono odwołującemu się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji, pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, dwu-lokalowy" przy ul. [...] w [...], działka [...], ark mapy [...], obręb [...] (dalej "inwestycja") i w to miejsce orzekł o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i o udzieleniu M. B. pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. M. B. wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji (k. 1-2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przedłożył cztery egzemplarze projektu (przy aktach), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dane o planowanej inwestycji oraz pełnomocnictwo dla architekta (k. 4-8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie, w ramach wstępnych czynności, włączono do akt wypis z ewidencji gruntów (właścicielem działki [...] jest M. B. – k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 4646 – uw. Sądu, dalej "plan miejscowy") (k. 14-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustalono także dane właścicieli sąsiednich działek [...], których uczyniono stronami postępowania (k. 37-40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym miejscu można wyprzedzająco zaznaczyć, że na późniejszym etapie postępowania ujawniono, iż zmienili się właściciele działki [...], gdyż została ona nabyta przez M. G. i M. G. (k. 94-95 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "P.b.), wezwał inwestora do usunięcie szeregu nieprawidłowości w projekcie, między innymi w zakresie dostosowania liczby kondygnacji oraz charakteru projektowanego budynku do planu miejscowego (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. architekt reprezentujący inwestora wyjaśnił, że budynek posiada dwie kondygnacje oraz poddasze nieużytkowe i ma charakter budynku jednorodzinnego dwu-lokalowego (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2018 r. architekt zaznaczył, że poddasze nieużytkowe budynku nie stanowi kondygnacji w rozumieniu § 3 ust. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – uw. Sądu, dalej "r.w.t.") (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dalsze wyjaśnienia architekt przedstawił też w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...], [...] Prezydent, działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., odmówił M. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odniósł się przede wszystkim do kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wskazując na § 3 pkt 16 r.w.t. zaznaczył, że wedle projektu budynek posiada faktycznie trzy kondygnacje (wobec dwóch dopuszczonych planem miejscowym). Do trzeciej prowadzi klatka schodowa i znajdują się tam urządzenia techniczne – kotłownia. Organ zwrócił także uwagę, że na podstawie rozwiązań projektowych można wnioskować, iż zamierzony budynek ma charakter budynku wielorodzinnego (k. 63-64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od odmowej decyzji odwołał się M. B. oświadczając, że projektuje budynek jednorodzinny. W jego ocenie wnioski organu mają co do tej kwestii charakter arbitralny. Podał też w wątpliwość ustalenie dotyczące trzeciej kondygnacji (k. 2-4 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), utrzymał decyzję Prezydenta w mocy, korygując ją tylko w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej (zamiast art. 35 ust. 3 P.b. wskazano art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Wojewoda zwrócił uwagę na kwestię liczby kondygnacji oraz charakteru projektowanej zabudowy. Odnosząc się do definicji kondygnacji (§ 3 pkt 16 r.w.t.) zauważył, że w projekcie, wedle danych przekroju zamieszczonego na s. 80-81 projektu budowlanego, na poddaszu budynku zaplanowano pomieszczenia o wysokości w świetle powyżej [...] m, a zatem projektowany budynek posiadać będzie trzy kondygnacje i naruszy § 12 pkt 5 lit. a planu miejscowego. Niezależnie Wojewoda podał w wątpliwość, czy projektowany budynek, z uwagi na rozkład pomieszczeń, może być traktowany jako dwulokalowy. Osobne klatki schodowe i forma projektu pozwalają stwierdzić, że wydzielono w nim lokale stanowiące konstrukcyjną samodzielność. Wojewoda powołał się przy tym na definicję budynku (art. 3 pkt 2 P.b.) oraz budynku jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a P.b.), zaznaczając, że ten ostatni ma stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość i jako taka całość służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Następnie, na skutek skargi M. B., wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Wojewody. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny (k. 69-78 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W motywach wyroku odniesiono się do spornej kwestii istnienia trzeciej kondygnacji budynku. W kontekście art. 3 pkt 16 P.b. Sąd podniósł, że Wojewoda nie wskazał, które z planowanych na poddaszu pomieszczeń można uznać za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, a więc spełniające wymogi o których mowa w § 72 r.w.t., jak też nie wykazał, aby ta część budynku stanowiła przestrzeń na urządzenia techniczne i miała średnią wysokość w świetle większą niż [...] m. Inwestor w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że średnia wysokość w świetle wynosi mniej niż [...] metry. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym poddasze ma mieć średnią wysokość [...] cm. Sąd przyznał, że ze wskazanego przez Wojewodę przekroju budynku zamieszczonego na stronach 80 i 81 projektu budowlanego (przekrój [...]) wynika, iż maksymalna wysokość zaplanowanych na poddaszu pomieszczeń przekracza 2 metry, niemniej organ nie wykazał, aby średnia wysokość w świetle planowanego poddasza przekraczała te wartości, tym bardziej, że inwestor przewiduje realizację stropu pochyłego. Sąd wypowiedział się także w kwestii charakteru projektowanej zabudowy. Zaznaczył, że kwalifikacja prawna inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), zatem organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji założonych rozwiązań projektowych nie może być uznaniowe, lecz musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Zdaniem Sądu uznanie przez organy, że obiekt ma inną kwalifikację, aniżeli zakłada inwestor, powinno być poparte szczegółową analizą istotną z punktu widzenia tej regulacji, a więc analizą zmierzającą do wykazania, że w budynku zaprojektowano więcej niż dwa samodzielne lokale. To z kolei wymaga precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie te lokale miałyby się znaleźć, z jakich składać pomieszczeń oraz czy posiadają stosowne wyposażenie pozwalające wykorzystywać je jako przeznaczone na stały pobyt ludzi. Sąd zaznaczył też, że organ odwoławczy nie stwierdził jednoznacznie, iż projektowany obiekt ma być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem składu orzekającego użycie takich zwrotów jak "budzi wątpliwości", "może sugerować" wskazywało, iż organ ten nie był przekonany o słuszności twierdzenia, iż planowany obiekt nie będzie spełniać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nałożył na inwestora obowiązki uzupełnianie braków i usunięcia nieprawidłowości w projekcie w zakresie, do którego odniesiono się w wyroku II SA/Po [...], w tym między innymi wezwał inwestora do wyjaśnienia kwestii sposobu wyliczeń podawanej w projekcie budowlanym średniej wysokości poddasza (k. 84-85 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. architekt reprezentujący inwestora przedstawił korektę projektu, w tym między innym i w zakresie instalacji sanitarnych i elektrycznych. Skorygowano także dane dotyczące średniej wysokość poddasza (182 cm) i zaznaczono, że wysokość ta liczona jest od górnej powierzchni warstwy ocieplenia na stropie do dolnej krawędzi krokwi w kalenicy dachu (k. 99 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Wojewoda ponownie wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie. Dotyczyło to kwestii wewnętrznej instalacji gazowej i wskazania, czy inwestor planuje jej realizację oraz doprowadzenia projektu do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Co do tej ostatniej kwestii organ zaznaczył, że wedle projektu zagospodarowania terenu, ale także rzutu parteru i pierwszego piętra założono zlokalizowanie ścian z oknami i drzwiami w odległości mniejszej aniżeli [...] metry od granicy. W przypadku elewacji północnej ma to być [...] m, a południowej, [...] m. Wojewoda podkreślił przy tym, że wpuszczenie balkonów w głąb budynku łącznie z zagłębieniem niewielkiego fragmentu ściany z drzwiami balkonowymi powoduje, że ściana znajdująca się w odległości mniejszej niż [...] m od granicy stałaby się ścianą z otworami okiennymi. Naruszałoby to wymóg odległości budynku od granicy zważając na § 9 ust. 3 r.w.t., który stanowi, że "określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia". Zdaniem organu zagłębienie ścian we wnęki, w których znajdą się okna, nie ma więc znaczenia (k. 108-109 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W odpowiedzi, reprezentujący inwestora architekt wyjaśnił między innymi, że na działkach [...] znajdują się budynki jednorodzinne ze ścianami w odległości [...] m od granicy, gdzie okna są cofnięte w stosunku do lica ściany. W ocenie pełnomocnika M. B. jest to rozwiązanie akceptowane w praktyce jako zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi (k. 113-114 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] Wojewoda, na podstawie art. 139 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Prezydenta i w to miejsce zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zagadnień, które wcześniej ujawniły się jako sporne w toku postępowania, Wojewoda stwierdził ostatecznie, że budynek nie ma trzeciej kondygnacji, gdyż wedle ustaleń znajdujące się w nim poddasze, mając średnią wysokość [...] m, nie spełnia warunków z § 3 pkt 16 r.w.t. do uznania go za kondygnację. Gdy chodzi natomiast o charakter budynku, to organ odnotował, że w każdym z dwóch lokali ma się znaleźć po 5 łazienek, jednakże nie znalazł innych powodów, dla których mógłby wywieść, że projekt dopuszcza wydzielenie więcej niż 2 lokali z budynku. Wojewoda uwypuklił, że wedle prawomocnego wyroku II SA/Po [...] kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przeprowadził także szerokie badanie projektu pod kątem zgodności z r.w.t. Jeśli chodzi o odległość budynku od granicy, organ doszedł do przekonania, że przyjęte rozwiązania obejmujące wpuszczenie okien w głąb ściany nie jest typowe, jednak zachowuje wymogi z § 12 ust. 1 r.w.t. Na potwierdzenie takiego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., II SA/Po [...]. Zaznaczył także, że o usytuowaniu obiektu negatywnie wcześniej nie wypowiedział się Sąd w wyroku II SA/Po [...]. Skargę na decyzję Wojewody złożyli właściciele działki [...]: M. G. i M. G. (k. 3-10 akt sądowych) zarzucając naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. w zw. z §12 planu miejscowego poprzez uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy ten akt zakłada możliwość budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej; tymczasem projekt inwestora faktycznie zakłada budowę budynku mieszkalnego czterolokalowego; 2. art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z § 28 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, który nie przewiduje wyposażenia działki, na której powstanie budynek, w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej od strony nieruchomości skarżących, ewentualnie nie przewiduje odprowadzenia wód opadowych na teren własnej nieruchomości. Obowiązek taki wynika z przepisów prawa, a sposób zaprojektowania budynku, to jest usytuowanie go powyżej poziomu terenu i utrzymanie wokół budynku skarpy powodować będzie kierowanie wód opadowych na nieruchomość skarżących; 3. art. 5 ust. 1 P.b. w zw. § 29 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, który zakłada zastosowanie od strony nieruchomości skarżących skarpy, która to skarpa powodować będzie zmianę naturalnego spływu wód opadowych kierowanych na teren sąsiedniej nieruchomości mimo, iż zgodnie jest to zabronione; 4. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, który nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze względu na usytuowanie budynku objętego decyzją znacznie powyżej poziomu sąsiedniego terenu (i zastosowanie wokół budynku skarpy, schodzącej w stronę sąsiadującej nieruchomości skarżących); 5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dołożenia staranności w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 6. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej Instancji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany był niezgodny z planem miejscowym; 7. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zaniechanie sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu pod kątem jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. z § 28 i § 29 r.w.t. Wskazując na powyższe niniejszym M. G. i M. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 15 akt sądowych). W toku rozprawy sądowej, która odbyła się [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Z kolei będący uczestnikiem postępowania inwestor M. B. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do przebiegu sprawy podkreślił, że projektowany budynek jest dwu-lokalowy i że teren nie został przez niego ukształtowany. Kwestia spływu wód opadowych została już ze skarżącymi dawno uzgodniona. Przy pomocy geodety został uzgodniony przebieg murku i wykonuje go na swojej działce. Pełnomocnik skarżących w odpowiedzi oświadczyła, że nie są jej znane uzgodnienia pomiędzy uczestnikiem postępowania a skarżącymi. M. B. przyznał, że ustalenia prowadził z ojcem skarżącego – R. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jednak z innych powodów, aniżeli podniesiono w skardze. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrola legalności prowadzona na podstawie skutecznie wniesionej skargi nie ma charakteru związanego, lecz z urzędu obejmuje całokształt sprawy. Stanowi o tym art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Mając to na uwadze rolą Sądu była weryfikacja wszystkich aspektów postępowania w sprawie udzielonego dla inwestycji pozwolenia na budowę, tym bardziej, że kontrolą objęto decyzję pozytywną. W tym miejscu należy wyprzedzająco zaznaczyć, że wcześniejsze decyzje wydane w sprawie były przedmiotem kontroli Sądu w wyroku II SA/Po [...] (o czym wspomniano w części sprawozdawczej), a wyrok ten jest obecnie wiążący (dla organów i sądu). Zbyt daleko idąca jest jednak sugestia Wojewody zawarta w decyzji, że rozwiązania projektowe, których nie zanegowano w tym orzeczeniu, mogą być traktowane jako akceptowalne (cyt.: "W tym miejscu należy wskazać, iż analizowany projekt zagospodarowania działki, czy też rzuty poszczególnych kondygnacji były również przedmiotem analiz wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który nie odniósł się negatywnie do zastosowanych przez inwestora rozwiązań projektowych, w tym lokalizacji klatki schodowej"). Trzeba z całą stanowczością podkreślić, że w wyroku II SA/Po [...] Sąd kontrolował decyzję odmowną i działał w oparciu o skargę inwestora. Mógł zatem wypowiedzieć się tylko co do tych okoliczności, które organ przywołał jako podstawy odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (to jest, co do twierdzeń o istnieniu trzech kondygnacji oraz o domniemanym, innym aniżeli jednorodzinna charakterze zabudowy). Sąd nie miał obowiązku, a wręcz nie powinien oceniać innych rozwiązań projektowych, gdyż nie były one w ogóle przedmiotem ani badania ani nawet żadnej wcześniejszej wypowiedzi organu architektoniczno-budowlanego. Innymi słowy uznać należy, że w oparciu o wyrok II SA/Po [...] nie można wywodzić, że sprawa została ukierunkowana w jakikolwiek sposób, poza zagadnieniami wprost w tym orzeczeniu poruszonymi, to jest dotyczącymi liczby kondygnacji oraz charakteru zabudowy. Jak zaznaczono, obecnie pozytywną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu M. B. pozwolenia na budowę zaskarżyli sąsiedzi – M. G. i M. G.. Kontrolowana decyzja Wojewody (stanowiąca pozwolenie na budowę, które udzielono reformatoryjnie w drugiej instancji) – w odróżnieniu od negatywnej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. – ze swej istoty objęła pełne sprawdzenie projektu budowlanego w zakresie uregulowanym w art. 35 P.b. i jako taka w całokształcie podlega weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, który zdecydował się zaakceptować takie oto rozwiązanie przedstawione w projekcie zagospodarowania działki (s. 75 projektu budowlanego, rysunek PZ), które zakłada ulokowanie ściany tworzącej główną bryłę budynku w odległości od [...] cm do [...] cm od granicy działki [...], mimo, że w owej południowej ścianie znajdują się okna (względnie drzwi balkonowe). W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że projekt zagospodarowania działki został przez architekta sporządzony w sposób nie oddający rzeczywistych zamiarów projektanta. Otóż w rzucie z góry, od strony południowej budynku wyrysowano trzy odcinki cofniętej elewacji (dwie mniejsze i jedną, środkową, większą), co prima facie wywołuje wrażenie, iż mamy do czynienia z budynkiem, którego ściana, na omawianych trzech odcinkach, jest w całości (to jest od gruntu po dach) wycofana. Gdyby przyjąć taką robocza interpretację rysunku PZ za założenie wyjściowe, to dopuszczalne byłoby stwierdzenie, że na trzech odcinkach istnieją jakoby oddalone w stosunku do granicy segmenty budynku z również wycofaną elewacją. Takie rozwiązanie projektowe pozwalałoby przyjąć, że istnieją takie całościowe odcinki ścian budynku, które znajdują się dostatecznie dużej odległości od granicy, że w świetle § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. dopuszczalne byłoby umieszczenie w nich otworów okiennych (wedle danych rysunku PZ odległość odsuniętych ścian to ca [...] cm, a więc więcej aniżeli wymagane [...] cm, czyli [...] metry). Powyższe wyjaśnienia Sąd przedstawił w kontekście samego li tylko projektu zagospodarowania działki – rysunku PZ, dlatego też zaznaczono, iż mowa o założeniach "roboczych". Zupełnie bowiem inaczej przedstawia się zamierzenie budowlane, gdy obrys budynku z rysunku PZ zostanie skonfrontowany z rzutami parteru, pierwszego piętra i poddasza (s. 76-78 projektu) oraz rysunkiem elewacji południowej na rysunku 7 (s. 82 projektu). Okazuje się bowiem, że mamy w sposób jednoznaczny do czynienia z dużą i kompletną ścianą południową budynku, w której na parterze i pierwszym piętrze znajdują się wpuszczone na 90 cm w główną elewację drzwi balkonowe (s. 76, 77 i 82 projektu), natomiast ponad nimi znajduje się pełna elewacja, w granicach której znajduje się przestrzeń poddasza w całości pokrytego połacią dachową budynku (s. 78, 79 i 82 projektu). Zdaniem Sądu projekt – w takim wariancie w jakim go przedstawiono do zatwierdzenia – przewiduje rozwiązanie nie dające się pogodzić z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Należyte rozumienie tego przepisu wymaga także przywołania treści § 9 ust. 3 r.w.t., który stanowi wyraźnie, że "określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia". Projektowany na działce [...] budynek ma z całą pewnością ścianę oddaloną o mniej aniżeli 4 m od granicy działki [...], a w tej ścianie znajdują się okna (drzwi balkonowe – s. 82 projektu) zaledwie wpuszczone we wnęki, dzięki czemu same okna i towarzyszące im niewielkie fragmenty ścian znajdą się dalej od granicy. Rozwiązanie takie stanowi obejście wymogu z § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 3 r.w.t. Problem dopuszczalności rozwiązania projektowego zakładającego wpuszczenie okien (drzwi) do wnęk w licu elewacji w celu spełnienia – niejako przez nie same – wymogu z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. był już kilkukrotnie rozważany przez sądy administracyjne, ale przede wszystkim przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., II OSK 534/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zajęte w wymienionym tu orzeczeniu Sąd obecnie orzekający w całej rozciągłości podziela. Powołany wyrok zapadł w kontekście bardzo podobnego, jak w niniejszej sprawie, stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że "projektowana przebudowa budynku skarżących (zakładająca zagłębienie otworów okiennych – uw. WSA) doprowadziłaby do stanu niezgodnego z przepisem powołanego wyżej § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Częściowe balkonów w głąb budynku mieszkalnego łącznie z przesunięciem niewielkiego fragmentu ściany z drzwiami balkonowymi spowodowałoby, że północna ściana tego budynku, usytuowana w odległości [...] m od granicy działki, stałaby się ścianą z otworami drzwiowymi. Naruszałoby to wymóg odległości co najmniej 4 m od granicy dla sytuowania ścian zawierających otwory drzwiowe lub okienne. Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia". Pogląd taki wyrażono także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2013 r., II SA/Po 698/13, jak również zaakceptowano w wyroku tegoż Sądu z dnia 28 września 2017 r., II SA/Po 666/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydaje się też, że również Wojewoda, który co prawda w decyzji zatwierdził projekt, miał świadomość kontrowersji przyjętego w projekcie inwestycji rozwiązania obejmującego zagłębienie okien we wnękach, czemu dał jednoznacznie wyraz w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] i przywołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych (k. 108-109 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Odnosząc się do argumentacji Wojewody, która została zawarta w samej decyzji z dnia [...] maja 2019 r., [...] i bazuje na poglądzie wyrażonym w wyroku z dnia [...] kwietnia 2019 r., II SA/Po [...] Sąd wyjaśnia, że znane mu są z urzędu okoliczności faktyczne, w których owo orzeczenie zostało wydane. Otóż dotyczy ono sytuacji rodzajowo innej, czemu zresztą w jego uzasadnieniu dano wyraz. W wyroku II SA/Po [...] przedmiotem oceny była inwestycja obejmująca budynek, w którym cała jednoznacznie wyodrębniona szeroka ściana (od gruntu po dach) zawierająca otwory okienne i drzwiowe na określonym odcinku była inaczej położona (bardziej oddalona) względem granicy (4 m), aniżeli pozostałe dwie wyodrębnione i pozbawione otworów okiennych ściany budynku. W niniejszej sprawie projekt jednoznacznie przewiduje jedną ścianę z wnękami na balkony, co wyraźnie widać na rysunku na s. 82 projektu budowlanego. Dodać trzeba, że nie sposób twierdzić, iż w obrębie balkonów mamy do czynienia z cofnięciem "sytuowania budynku" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., gdyż cofnięcie przewidziano tylko w obrębie wskazanych balkonów. W szczególności świadczy o tym to, że ponad pierwszym piętrem znajduje się nie zagłębiona, pełna ściana stanowiąca kontynuację głównej elewacji, a w jej wnętrzu zamknięto przestrzeń poddasza, wreszcie wszystko to przykryto dachem, również nie wycofanym, jako że przykrywa on całe poddasze. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że na jakimkolwiek odcinku elewacji południowej obrys budynku, w rzucie z góry na powierzchnię terenu (w zakresie w jakim wliczałby się do powierzchni zabudowy – zob. punkt 5.1.2.2. [...]) jest cofnięty i że można twierdzić o jakimś odcinku całej cofniętej ściany, którą można byłoby traktować jako wyodrębnioną. Nawiązując do tej ostatniej kwestii podkreślić też należy, że w § 12 ust. 1 r.w.t. mowa jest o "sytuowaniu budynku" (czyli obiektu budowlanego wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych) zwróconego do granicy ścianą z oknami lub drzwiami, a nie umiejscowieniu zagłębionych w ścianę główną budynku okien czy drzwi. Uzupełniająco Sąd zaznacza, że jedynym przepisem, który odnosi się do miejsca montażu samego okna względem granicy, niezależnie od sytuowania budynku, jest § 12 ust. 6 pkt 2 r.w.t. Wymaga on, aby okna w połaciach dachowych były oddalone 4 metry od granicy. Wydaje się więc, że gdyby prawodawca chciał dopuścić rozwiązanie polegające na cofaniu samych okien (drzwi) do wnęk, nie wprowadzałby wymogu dotyczącego sytuowania budynku, jak w § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., ale właśnie określiłby parametr odległości okien od granicy działki. Ubocznie można zasygnalizować, że w trakcie konsultacji społecznych projektu nowelizującego § 12 r.w.t. (co nastąpiło od [...] stycznia 2018 r.), ostatecznie przyjętego jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. poz. 2285), pojawiały się propozycje nadania § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. innego brzmienia, to jest takiego że wymagana odległość od granicy miałaby wynosić 4 m – "dla części ściany z oknami lub drzwiami" w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Minister propozycji tych nie uwzględnił, uwypuklając konieczność dokonywania pomiaru wedle ogólnej zasady określonej w § 9 ust. 3 r.w.t., czyli w odniesieniu do najmniejszego oddalenia bryły budynku (zob. uwaga 50 w tabeli [...] [...].pdf). Podsumowując, interpretacja § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 3 r.w.t. pozwala na "sytuowanie budynku" w odległości 4 metrów od granicy działki, jeżeli w ścianie budynku zwróconej ku granicy znajdują się okna lub drzwi (chociażby były one zagłębione). Jedyne nietypowe rozwiązanie jakie w ocenie Sądu można dopuścić w kontekście przywołanych regulacji, to takie, w którym na określonym odcinku cała bryła budynku pozostaje cofnięta (czyli usytuowana jest 4 m od granicy działki), ale to wymaga, aby główna ściana była na tym odcinku cofnięta. W przypadku projektu inwestycji przedstawionej przez M. B. okna balkonowe od strony południowej nie znajdują się w wyodrębnionych odcinkach budynku odsuniętego na 4 m od granicy działki (czyli odsuniętego od gruntu po dach), ale są one ewidentnie tylko zagłębione w ścianie budynku usytuowanej ca 3 m od granicy (nad zagłębionymi balkonami znajduje się wszakże ściana i poddasze, ciągnące się jednolicie wzdłuż całej długości budynku). Odnosząc się do pisma pełnomocnika inwestora (architekta) z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 113-114 akt administracyjnych organu drugiej instancji), w którym stwierdza on, że rozwiązanie przewidujące zagłębienie okien w ścianach zbliżonych do granicy "jest akceptowane przez administrację architektoniczno-budowlaną w [...]", Sąd wyjaśnia, że określona praktyka działania organów administracji nie ma charakteru prawotwórczego. Jak podkreślono, w § 12 ust. 1 r.w.t. jest mowa o odległości, w jakiej od granicy działki powinien być "sytuowany budynek", jeżeli w jego ścianie zwróconej do granicy znajdują się okna lub drzwi. Cofnięcie więc fragmentów ścian przez tworzenie wnęki w celu oddalenia miejsca montażu okien nie oznacza, że w ten sposób budynek jest sytuowany dalej. W ocenie Sądu inaczej ocenić należy rozwiązanie przyjęte po stronie północnej projektowanego budynku. Tam ściana główna budynku, na odcinku (płaszczyźnie) z oknami i drzwiami, znajduje się w całości w wymaganej odległości [...] cm od granicy, co wynika z projektu zagospodarowania działki na s. 75 projektu ([...] cm). Usytuowanie budynku odpowiada zatem wymogowi z § 12 ust. 1 pkt 1 P.b. Co prawda, zaprojektowano także dwa wykusze wyprowadzone poza lico głównej ściany budynku (s. 83 projektu, rysunek 8), jednak te nie zawierając okien w stronę granicy działki, podpadają pod regulację z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Odnosząc się do zarzutów skargi M. G. i M. G. Sąd stwierdza, że nie są skuteczne. W szczególności skarżący nie wykazali w sposób przekonujący, iżby w budynku miało powstać więcej samodzielnych lokali, aniżeli dwa, co miałoby prowadzić do naruszenia planu miejscowego (zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. w zw. z §12 planu miejscowego). W swej argumentacji powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., II SA/Ol [...], zdając się jednak zapominać, że kryteria kwalifikacji obiektu i sposób oceny tej kwestii zostały zarysowane na potrzeby tej sprawy w wiążącym wyroku z dnia [...] listopada 2018 r., II SA/Po [...]. W wyroku tym zaznaczono, że zaprzeczenie przez organ kwalifikacji założonych rozwiązań projektowych nie może być uznaniowe, lecz musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Zdaniem Sądu uznanie przez organy, że obiekt ma inną kwalifikację, aniżeli zakłada inwestor, powinno być poparte szczegółową analizą istotną z punktu widzenia regulacji prawnej, a więc analizą zmierzającą do wykazania, że w budynku zaprojektowano więcej niż dwa samodzielne lokale. To z kolei wymaga precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie te lokale miałyby się znaleźć, z jakich składać pomieszczeń oraz czy posiadają stosowne wyposażenie pozwalające wykorzystywać je jako przeznaczone na stały pobyt ludzi. W ostatniej z wydanych decyzji, czyli decyzji obecnie zaskarżonej, Wojewoda nie zaprzeczył co prawda istnieniu pewnych rozwiązań mogących rodzić przypuszczenie, iż planuje się w budynku wiele lokali (po [...] łazienek na lokal), jednakże opierając się na wskazaniach wyroku II SA/Po [...], uznał, iż nie znajduje w oparciu o same rozwiązania projektowe, podstawy do zaprzeczenia przedstawionej przez inwestora kwalifikacji obiektu, jako jednorodzinnego z dwoma lokalami. Również Sąd obecnie orzekający nie znajduje podstaw, aby same okoliczności takie jak przedstawione przez skarżących w uzasadnieniu skargi (k. 8 akt sądowych), czyli dotyczące rozkładu pomieszczeń i ich funkcji czy potencjalnych możliwości określonego wykorzystania instalacji wodnokanalizacyjnej, mogły zgodnie ze wskazaniami wyroku II SA/Po [...] pozwolić na stanowcze zakwalifikowanie projektowanego budynku jako wielolokalowego (to znaczy w ilości ponad 2). W ocenie Sąd nie naruszono także § 28 i 29 r.w.t. Zgodnie z tymi przepisami działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1 r.w.t.), jednak w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 r.w.t.). Zastrzeżono także, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29 r.w.t.). Budynek, którego dotyczy postępowanie, jest budynkiem niskim (§ 8 pkt 1 r.w.t.), a więc dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony inwestora. Przyjęte rozwiązania można w ocenie Sądu zweryfikować w oparciu o poszczególne rzuty budynku, gdzie uwidoczniono miejsce przebiegu rur spustowych wody deszczowej, a także rzut dachu, w oparciu o dane którego można zorientować się co do sposobu odprowadzania wód opadowych. Z kolei z punktu 11.2.3 opisu technicznego na s. 45 wynika, że wody opadowe będą kierowane na tereny zielone działki. Jak wynika z argumentacji skargi kwestia odprowadzania wód opadowych niepokoi skarżących głównie w kontekście obawy o spływ tych wód na ich działkę [...]. Skarżący twierdzą, że powstanie na działce inwestora metrowa skarpa opadająca w stronę ich nieruchomości. Sąd nie odnajduje w danych projektu rozwiązań, na które powołują się M. G. i M. G.. Według bazowych danych wysokościowych mapy do celów projektowych teren (przed budową) znajduje się na wysokości [...] (od wchodu na zachód). Z kolei wedle naniesionych danych budynek zaprojektowano na poziomie wyjściowym [...] m.n.p.m., przy czym wedle rysunku na k. 80 grunt przy budynku ma zostać zachowany na poziomie [...] m (a więc: [...] m.n.p.m.), czyli ca poziomie, który występuje w środkowej części działki. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie umocowana jest więc teza, że projekt budowlany zawiera rozwiązania pozwalające na zmianę ukształtowania terenu i zmianę naturalnego spływu wód opadowych w kierunku działki sąsiedniej. Nie naruszono więc również § 29 r.w.t. W konsekwencji w ocenie Sądu nie można także twierdzić, iż naruszono ogólne regulacje, które skarżący przywołali w kontekście naruszeń § 28 i 29 r.w.t., to jest: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (nakaz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich), art. 5 ust. 1 P.b. (nakaz projektowania zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi), art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. (nakaz badania projektu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (dotyczący staranności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego). Z kolei gdy chodzi o naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to przepisu tego nie naruszono w sposób przedstawiony przez skarżących (mający się wyrażać w zatwierdzeniu projektu niezgodnego z planem miejscowym). Nie oznacza to jednak, że przepisowi temu w ogóle nie uchybiono. W ocenie Sądu Wojewoda przedwcześnie zdecydował się zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i na tej podstawie zmienić decyzję w kierunku udzielenia M. B. pozwolenia na budowę. Wymagało to bowiem bardziej wnikliwej oceny zgodności projektowanego budynku z § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 3 r.w.t. (co analizowano wyżej). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi ([...] zł – k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata (w wysokości [...] złotych.) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa ([...] zł – k. 40 akt sądowych). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku i wezwie inwestora do doprowadzenia budynku do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 3 r.w.t. Sąd przypomina, że nawet jeżeli budowę rozpoczęto, możliwe będzie ponowne wydanie pozwolenia na budowę, gdyż pozwala na to art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b.