II SA/Po 652/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), powołując się między innymi na art. 104, art. 105 w zw. z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), umorzyło postępowanie wznowione własnym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., [...]. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy wcześniejszą swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1962 r., [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwa rolnego powierzchni 23,8384 ha, stanowiącego byłą własność S. D., zapisanego w księdze wieczystej S. Tom [...] (k. 38-48 akt administracyjnych Kolegium opisanych [...]). Od powyższej decyzji 21 kwietnia 2017 r. skargę złożył Z. D., jednakże postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r., II SA/Po 482/17 (prawomocnym od dnia 19 września 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił tę skargę z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu (k. 173 akt administracyjnych Kolegium opisanych [...]). Równolegle pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. (nadanym tego samego dnia) pełnomocnik Z. D. adwokat P. M. złożył w Kolegium wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...] We wniosku tym zawarte zostało również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1962 r., [...] W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postępowanie dotyczące żądania zwrotu nieruchomości oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. prowadzone było z pominięciem Z. D. jako strony postępowania. W żądaniu wznowienia postępowania wskazano także, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1962 r., [...] toczyło się z wniosku S. D., a po jej śmierci (w 1994 r.) było kontynuowane przez jej syna Z. D. oraz zarządcę masy spadkowej po S. D. - J. D.. Organ prowadził jednak postępowanie w sprawie w odniesieniu do J. D., powiadamiając go o czynnościach procesowych, pomijając natomiast fakt uczestnictwa w nim Z. D. i jego pełnomocnika. Wnioskodawca zwrócił następnie uwagę na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., I OZ 1633/16. W orzeczeniu tym uznano interes prawny Z. D. w sprawie, która została zakończona decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...] Motywując wniosek o wznowienie postępowania pełnomocnik Z. D. podkreślił, że wobec zmiany oceny pozycji prawnej jego mocodawcy w postępowaniu administracyjnym dokonanej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., I OZ 1633/16, przyjąć należy, że Z. D. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało doręczone 28 grudnia 2016 r. i z niego wnioskodawca dowiedział się o prawie do udziału w postępowaniu. W konkluzji pełnomocnik Z. D. stwierdził, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., [...] Kolegium wznowiło postępowanie (k. 50 akt administracyjnych Kolegium opisanych jako [...], [...]). W motywach organ wyjaśnił, iż wziął pod uwagę treść postanowienia I OZ 1633/16. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium umorzyło wznowione postępowanie (k. 59 akt administracyjnych Kolegium opisanych jako [...], [...]). Zaznaczyło, że zasadniczo podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.. Kolegium przypomniało, że wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] biorąc pod uwagę to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia stronie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., I OZ 1633/16, to jest od daty, w której strona dowiedziała się o prawie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak analizując całość dokumentacji organ dostrzegł, że Z. D. o decyzji z dnia [...] marca 2016 r. dowiedział się znacznie wcześniej. Z akt sprawy wynika, że o decyzji tej Z. D. wiedział już co najmniej w dniu 28 czerwca 2016 r. Taką informację Kolegium powzięło z treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2016 r., II SA/Po 326/16 o odrzuceniu skargi J. F.. D. wniesionej na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że "wnioskiem z dnia 28 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone mu przez Z. D. wyjaśniając i argumentując, iż jest on synem S. D. - właścicielki nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Pełnomocnik wniósł o «przyznanie Z. D. prawa strony w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 28 K.p.a.»". Zdaniem Kolegium w zaistniałej sytuacji termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynikający z art. 145 § 2 K.p.a., biegł od wyżej wymienionego dnia, co oznacza, że Z. D. występując o wznowienie postępowania nie dochował terminu ustawowego przewidzianego na dokonanie tej czynności. Organ podkreślił, że zawarty w art. 148 § 2 K.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Kolegium uwypukliło, że Z. D. znana była w dniu 28 czerwca 2016 r. treść decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...] w zakresie pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania skoro występował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w związku ze skargą wniesioną na tę właśnie decyzję przez J. F.. D.. To z kolei prowadzi do wniosku, że uchybiono miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Końcowo Kolegium dodało, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało więc umorzeniu. Skargę na decyzję Kolegium z dnia 15 maja 2018 r. wniósł Z. D. reprezentowany przez adwokata Pawła M. zarzucając naruszenie: - art. 75, 77, 80, 107 § 3, 148 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że wnioskodawca Z. D. wiedział już co najmniej w dniu 28 czerwca 2016 r. o decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., - art. 7, 8, 61 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania w przedmiocie braku podstawy prawnej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1962 r. lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, - art. 77 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z akt księgi wieczystej KW S. [...] na okoliczność nabycia przedmiotu gospodarstwa przez S. D. od osoby prywatnej przed datą wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przed datą dnia 1 września 1939 roku - wybuchem II wojny światowej oraz - art. 44 i następnych K.p.a. przez nieprawidłowe postępowanie w przedmiocie doręczenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. z [...] czerwca 1962 r. S. D.. Powołując się na powyższe pełnomocnik Z. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] czerwca 1962 r. lub stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 i 156 § 2 K.p.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania lub na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i jej zmianę przez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1962 r. Pełnomocnik Z. D. wystąpił także o zasądzenie na rzecz jego mocodawcy i J. D. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi adwokat P. M. zaznaczył, że twierdzenie o przekroczeniu terminu do wniesienia "skargi o wznowienie postępowania" przez Z. D. jest nieuzasadnione. Dodał, iż art. 148 § 2 K.p.a., na który powołuje się Kolegium, dotyczy strony postępowania administracyjnego. Tymczasem w dacie, którą powołuje Kolegium, czyli 28 czerwca 2016 r. i wcześniej, Z. D. nie był przez organy administracji i Kolegium traktowany jako strona postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1962 r. Pełnomocnik uwypuklił, że pogląd, iż Z. D. jest uczestnikiem postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1962 r. (art. 28 K.p.a.) wyrażony został w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., I OZ 1633/16. Wobec tego, twierdzenie, że Z. D. w dniu 28 czerwca 2016 r. – jako strona – wiedział już o decyzji z dnia [...] marca 2016 r. jest pozbawione podstaw. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, że pełnomocnik Z. D. adwokat P. M. przedstawił w skardze zarzuty naruszenia czterech grup przepisów, przy czym – gdy uważnie je przeanalizować – pozostają one w relacji wzajemnej współzależności, takiej oto, że uznanie zasadności zarzutu naruszenia pierwszej z grup przepisów (dotyczącej nienależytego wyjaśnienia kwestii daty, od której biegł termin z art. 148 § 2 K.p.a. do złożenia przez Z. D. wniosku o wznowienie postępowania) otwierałoby dopiero potrzebę badania dalszych zarzutów (odnoszących się do merytorycznych aspektów wznawianego postępowania administracyjnego, czyli postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji z 1962 r.). Mając na uwadze powyższe Sąd skoncentruje się przede wszystkim na ocenie, czy doszło do naruszenia art. 75, 77, 80, 107 § 3, 148 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że Z. D. o decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...] wiedział już co najmniej w dniu 28 czerwca 2016 r.. Uważna analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że adwokat P. M. motywując przedstawiony wyżej zarzut stara się przekonać Sąd do następującego rozumowania: Z. D. co prawda w dacie 28 czerwca 2016 r. podejmował określone czynności w odniesieniu do postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...], jednakże termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. nie rozpoczął biegu, gdyż nie działał on wówczas "jako strona" postępowania administracyjnego (które miało później podlegać wznowieniu). Zdaniem pełnomocnika to, że Z. D. jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uznane zostało dopiero w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., I OZ 1633/16. Sąd obecnie orzekający ze zrozumieniem przyjmuje argumenty adwokata P. M., jednakże nie podziela trafności prezentowanego przez niego stanowiska. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. "Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 [K.p.a.] biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Zdaniem Sądu przepis ten nie wymaga dalszej wykładni aniżeli językowa. Wynika z niego jednoznacznie, że osoba, która uważa się za stronę postępowania administracyjnego, w którym nie brała udziału, i zarazem twierdzi, iż powinna była w nim brać udział jako strona, powinna zgłosić żądanie wznowienia postępowania w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydanej decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu Kolegium trafnie zwróciło uwagę na działania Z. D. (reprezentowanego przez adwokata P. M.) w sprawie sądowoadministracyjnej o sygnaturze II SA/Po 326/16 ze skargi J. D. na decyzję z dnia [...] marca 2016 r., [...] W postępowaniu tym, w dniu 28 czerwca 2016 r. wystąpił on o przyznanie mu praw strony. Oznacza to, że najdalej w dacie pisma Z. D. musiał wiedzieć o decyzji, która była objęta skargą. Ubocznie Sąd zauważa, że na kartach 62-62 akt II SA/Po 326/16 znajduje się także korespondencja adwokata z J. D. i Z. D., w ramach której pełnomocnik wysyłał zainteresowanym kopię korespondencji sądowej – to jest wezwanie z dnia 23 maja 2016 r. z k. 20 akt sądowych. W korespondencji tej wprost wskazana została decyzja [...] marca 2016 r., [...] Co więcej, w dniu 6 czerwca 2016 r. Z. D. podpisał pełnomocnictwo dla adwokata P. M., w którym wskazano nie tylko sygnaturę II SA/Po 326/16, ale nadto zaznaczono, iż sprawa dotyczy "stwierdzenia nieważności decyzji". Treść wymienionych dokumentów wskazuje, że w czerwcu 2016 r. Z. D. zlecał działania i umocowywał pełnomocnika w sprawie sądowoadministracyjnej, która miała za przedmiot decyzję z dnia [...] marca 2016 r., [...] Oznacza to, że mocodawca o wydaniu tej decyzji z całą pewnością wiedział. Bezspornym w sprawie jest, że pełnomocnik Z. D. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., [...] w dniu 20 stycznia 2017 r. Oznacza to, że bez wątpliwości uchybiono miesięcznemu terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skoro wcześniej Kolegium (na podstawie wstępnie przedstawionych danych) zdecydowało się postanowieniem wznowić postępowanie, to w okoliczności stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie, uprawnione i zobligowane było umorzyć postępowanie wznowieniowe. Stąd zdaniem Sądu zaskarżona decyzja była konieczna i nie naruszyła prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi (w kontekście uwag przytoczonych na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia) sąd wskazuje, że w całości nietrafny jest zarzut naruszenia grupy przepisów: art. 75, 77, 80, 107 § 3, 148 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu fakt posiadania przez Z. D. w czerwcu 2016 r. wiedzy o decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] jawi się jako oczywisty w kontekście jego działań zmierzających do przystępowania do postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem była właśnie ta decyzja. W ocenie składu orzekającego nie ma natomiast znaczenia to, że Z. D. – jak twierdzi jego pełnomocnik – nie był w dacie 28 czerwca 2016 r. traktowany jako strona postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. W świetle art. 148 § 2 K.p.a. nie mają znaczenia subiektywne odczucia osoby zamierzającej wnioskować o wznowienie postępowania dotyczące jej statusu jako strony postępowania podlegającego wznowieniu, ani to, czy miały miejsce określone zdarzenia (orzeczenia administracji, sądów) potwierdzające ten status. Rolą wnioskującego o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest podjąć działania w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji kończącej to postępowanie (art. 148 § 2 K.p.a.). Po upływie tego terminu nie można już skutecznie realizować uprawnienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe nie ma więc znaczenie to, że Z. D. znalazł w treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., I OZ 1633/16 potwierdzenie swego statusu jako strony postepowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] Postanowienie to mogłoby (ewentualnie) zwiększać szanse powodzenia skarżącego w sprawie wznowieniowej, jednakże fakt jego wydania nie pozwala abstrahować od faktu zasadniczego, to jest że wcześniej Z. D. uchybił terminowi złożenia wniosku wznowieniowego licząc od dnia, w którym dowiedział się o decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Sąd odstąpił od zajęcia stanowiska do pozostałych zarzutów skargi, jako że wszystkie one odniesione zostały do merytorycznych elementów postępowania, które miało podlegać wznowieniu. Jak wyjaśniono, Z. D. nie spełnił warunku skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego od decyzji z dnia [...] marca 2016 r., [...] W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzekł o oddaleniu skargi.