II SA/Po 653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Trzcinica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2011 r. Nr KN.Ka.I-5.4131-1-144/11 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 19 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Trzcinica, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz U.z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) podjęła uchwałę nr VII/34/1011 w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę Trzcinica. W treści uchwały Rada wskazała, iż usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 2 ust. 1 uchwały), natomiast za dodatkowe świadczenia przedszkola wykraczające poza pięciogodzinny wymiar ustalony dla podstawy programowej wychowania przedszkolnego, Rada ustaliła dzienne opłaty za godziny pobytu dzieci w przedszkolu (§ 3 ust. 1 uchwały), wskazując, że ich wysokość ustalana jest procentowo od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego w danym roku na podstawie odrębnych przepisów z zaokrągleniem do pełnych złotych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 2011 r., nr KN.Ka-I-5.4131-1-144/11, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały uznając, iż narusza ona w sposób istotny art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzorczego, wykładnia powyższego przepisu ustawy o systemie oświaty, wskazuje, że rada gminy nie może ustalać w drodze uchwały opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawę programową, gdyż świadczenia powyższe są bezpłatne. Opłacie podlegać mogą jedynie oferowana przez placówkę oświatową świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Stąd ustalenie odpłatności bez powołania konkretnych i indywidualnie wskazanych świadczeń przekraczających podstawę programową, których ona dotyczy, stanowiło naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Trzcinica reprezentowana przez radcę prawnego A. W. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisu art.14 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego jak i naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest nieważna z uwagi na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oceniając przyjęte w uchwale rozwiązania organ nadzoru powołał się na nieobowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty, bez uwzględnienia zmian wynikających z ustawy z dnia 05 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. Nr 148 poz. 991), obowiązujących od dnia 01 września 2010 r. Wskazano, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zdaniem strony skarżącej powyższy przepis zezwala na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski uznał słuszność zarzutów w niej zawartych i wycofał się ze stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego, którym uchylono uchwałę Rady Gminy Trzcinica z dnia 19 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym rada gminy była uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Wynika to jednoznacznie z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 05 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 01 września 2010 r. Zgodnie z powyższymi przepisami organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Na podstawie powyższego przepisu przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści art. 14 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty wynika więc bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania, przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy powinna ustalić wysokość opłaty za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Analiza rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego wskazuje, że organ nadzoru w sposób wadliwy zinterpretował dokonaną z dniem 01 września 2010 r. nowelizację, przyjmując, iż nadal aktualny pozostaje pogląd, zgodnie z którym przedszkole publiczne bezpłatnie realizuje zadania mieszczące się w zakresie podstawy programowej. Jednakże jak wyżej wskazano, w obecnym stanie prawnym pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podkreślić należy, że jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wadliwie zinterpretował treść art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w nadzorcze. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.