II SA/Po 653/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W decyzji z dnia [...] 2012 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] (Kierownik [...] w P. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta) orzekł o przyznaniu G. M. specjalnego zasiłku celowego na miesiąc maj w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na częściową opłatę turnusu rehabilitacyjnego. Decyzja została skierowana do strony drogą pocztową przesyłką poleconą nr "[...]" za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres podany przez stronę: [...] w [...]. Na tylnej stronie koperty zawierającej decyzję znajdują się zapisy (uzupełnione ręcznie odciski pieczęci), opatrzone datami i parafami: "NIE ZASTANO ADRESATA AWIZO [...].06.2012" oraz "Awizowano powtórnie dnia [...].06 podpis: [nieczytelny]", jak również zapis pieczęci: "ZWROT nie podjęto w terminie" opatrzony odciskiem stempla pocztowego: "[...]". Na przedniej stronie koperty umieszczono zapis pieczęci: "ZWROT" opatrzony datownikiem wskazującym na dzień [...] sierpnia 2012 r. Ponadto do koperty dołączone jest zwrotne potwierdzenie odbioru, wskazujące na odbiór decyzji przez adresata w dniu [...] października 2012 r. (k. 16-15 akt adm.). W dniu [...] października 2012 r. (data stempla pocztowego) G. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu odwołanie od decyzji z dnia [...] 2012 r., podnosząc, że decyzję otrzymała dopiero w dniu [...] października 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu – m.in. wskazując w podstawie prawnej art. 127 § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że do strony wysłano decyzję listem poleconym, który był dwukrotnie awizowany, najpierw w dniu [...] czerwca 2012 r., a powtórnie w dniu [...] czerwca 2012 r., zatem zgodnie z art. 44 § 1 pkt 2, 3 i 4 kpa przyjmuje się, że decyzja została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2012 r. Natomiast w dniu [...] października 2012 r. strona zgłosiła się do [...] [organu] i zapoznała się z treścią decyzji, zaś odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] października 2012 r. i nie dołączono do niego wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Kolegium uznało, że strona wniosła odwołanie już po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa, tj. po upływie 14 dni od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. strona zarzuciła nieuwzględnienie przez organ jej bardzo trudnej sytuacji oraz przedstawiła opis swojej sytuacji materialnej, zdrowotnej i osobistej, domagając się udzielenia jej pomocy finansowej wskazanej we wniosku, który terminowo został złożony w urzędzie. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. strona skarżąca podtrzymała skargę, dodając, że nie uchybiła żadnemu terminowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") i stosując środki, o których mowa w art. art. 135 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy według przywołanych zasad Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), bowiem organ II instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób, czy w sprawie miały miejsce prawidłowe czynności doręczyciela operatora pocztowego (Poczty Polskiej) związane z awizowaniem przesyłki. W ten sposób co najmniej przedwcześnie uznał, że w sprawie zaszły podstawy do przyjęcia na podstawie art. 44 kpa tzw. fikcji prawnej doręczenia stronie decyzji organu I instancji w dniu [...] czerwca 2012 r. Działanie organu odwoławczego w tym zakresie wskazuje na uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, prowadząc do zastosowania powołanego przepisu art. 44 § 4 kpa, a w konsekwencji do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Przepis art. 129 kpa określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 kpa wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap odwoławczy postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 kpa, organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości (patrz B. Adamiak w B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że warunkiem skuteczności przyjęcia (zastosowania) tzw. fikcji doręczenia (uznania skutku doręczenia pomimo faktycznego niepodjęcia przesyłki pocztowej przez adresata) jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszelkich ustanowionych w art. 44 kpa czynności przez doręczycieli. Odpowiednim do tego dokumentem jest zaś potwierdzenie odbioru przesyłki. Wymagania te wynikają z faktu, że doręczenie w trybie z art. 44 kpa jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste, w tym również w odniesieniu do biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Dla należytego potwierdzenia dokonania obowiązków doręczyciela w tym zakresie w zasadzie nie wystarczy zatem samo tylko nanoszenie adnotacji na kopercie przesyłki o dokonaniu faktu [dwukrotnego] awizowania (por. orzeczenia powołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 374/09 – dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają wprawdzie, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczona była informacja o miejscu i terminie odbioru przesyłki, bowiem określają jedynie, że tego rodzaju informacje muszą znaleźć się na tzw. awizo (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II GZ 49/10, LEX nr 606584 - dostępnym jw.), jednakże potwierdzenie faktu awizowania powinno wynikać przede wszystkim z adnotacji na dowodzie doręczenia. Z kolei dokonanie odpowiednich adnotacji na przesyłce (kopercie) dodatkowo potwierdza dopełnienie obowiązku dwukrotnego awizowania i ułatwia organowi stwierdzenie, czy w sprawie można zastosować skutek w postaci przyjęcia fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 kpa. Przyjmując na użytek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nawet mniej rygorystyczny pogląd, że fakt prawidłowego wykonania czynności tzw. awizowania, czyli podjęcia czynności opisanych w art. 44 § 1-3 kpa, powinien po prostu wynikać z łącznie analizowanych zapisów i pieczęci umieszczonych na kopercie przesyłki pocztowej oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru, a także ewentualnych informacji operatora pocztowego (np. co do wyników postępowania reklamacyjnego), należy zarzucić organowi odwoławczemu istotne uchybienia w poczynieniu ustaleń w tym zakresie. W niniejszej sprawie jedynym dowodem podjęcia czynności, o których mowa w art. 44 kpa (§ 2 – tzw. pierwsze awizowanie i § 3 – tzw. powtórne awizowanie), na których mógł oprzeć się organ II instancji badając formalnie wniesione odwołanie w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, jest adnotacja umieszczona na przesyłce poleconej (na stronie spodniej koperty) o pierwszym awizowaniu w dniu [...] czerwca 2012 r. i drugim awizowaniu w dniu [...] czerwca 2012 r. W aktach sprawy brak bowiem innych dowodów, które dokumentowałyby fakt wykonania przez operatora pocztowego czynności, o których mowa w art. 44 § 1-3 kpa. Natomiast samo pocztowe potwierdzenie odbioru (tzw. "zwrotka" przytwierdzona do spodniej strony koperty) nie zawiera żadnych zapisów potwierdzających fakt dokonania prawidłowego awizowania w sprawie, w szczególności pozwalających na ustalenie, że zgodnie z przepisem art. 44 § 2 i 3 kpa zawiadomienie o pozostawieniu pisma we właściwym urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości odbioru pisma w terminach wynikających z tych przepisów zostało pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub ewentualnie, gdyby nie było to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata. W konsekwencji Kolegium, przy tak zgromadzonym materiale procesowym, nie miało podstaw do wyciągnięcia kategorycznych wniosków co do prawidłowego podjęcia w stosunku do skarżącej dwukrotnej próby doręczenia jej przesyłki poleconej zawierającej decyzję organu I instancji, która miała być dwukrotnie awizowana, najpierw w dniu [...] czerwca 2012 r., a powtórnie w dniu [...] czerwca 2012 r. Wobec tego za co najmniej przedwczesne należy uznać przyjęcie przez Kolegium tzw. fikcji prawnej doręczenia z art. 44 § 4 kpa, a w konsekwencji zastosowanie art. 134 kpa i wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji wciąż pozostaje sprawą otwartą kwestia rozstrzygnięcia, czy wobec skarżącej może być zastosowana omawiana fikcja prawna doręczenia jej decyzji organu I instancji w dniu [...] czerwca 2012 r. i wniesienia odwołania już po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa (14 dni od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji), czy też – w razie stwierdzenia wadliwości czynności awizowania – przyjąć należy datę [...] października 2012 r., kiedy to strona zgłosiła się do organu I instancji i zapoznała się z treścią decyzji, potwierdzając jej doręczenie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do wcześniej awizowanej przesyłki poleconej, co przesądziłoby z kolei o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie omawianej okoliczności ma zaś, jak już wspomniano, podstawowe znaczenie dla załatwienia sprawy w instancji odwoławczej, determinując formę zakończenia tego etapu postępowania administracyjnego. W tym celu Kolegium powinno podjąć czynności w celu zweryfikowania adnotacji poczynionych przez operatora pocztowego na przesyłce zawierającej decyzję organu I instancji, w szczególności powinien otrzymać od operatora pocztowego odpowiednie wyjaśnienia (m.in. wykorzystać możliwości procedury reklamacyjnej) lub przeprowadzić inne dostępne dowody, jak również pozyskać oświadczenie pochodzące od strony, a także przeprowadzić ewentualne wskazane przez nią dowody co do okoliczności rzutujących na ocenę, czy możliwe jest przyjęcie wskazanej przez organ daty doręczenia decyzji organu I instancji, tj. [...] czerwca 2012 r. W razie pozostawania nierozstrzygniętych istotnych wątpliwości co do prawidłowości dokonania czynności w trybie art. 44 § 1-3 kpa organ nie będzie mógł przyjąć fikcji prawnej doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Reasumując wszystko powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium co do możliwości zastosowania w sprawie art. 44 kpa dla stwierdzenia daty tzw. fikcji doręczenia stronie decyzji organu I instancji było wadliwe, gdyż nie uwzględniało należycie okoliczności sprawy, jak i potrzeby przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została prawidłowo awizowana. Uchybienie powołanym przepisom postępowania mogło mieć istotny, wręcz kluczowy wpływ na wynik sprawy, dotyczyło bowiem okoliczności determinujących kierunek jej rozstrzygnięcia. Tym samym, wydanie na podstawie art. 134 kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania było w tych warunkach niedopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium uwzględni przedstawione rozważania, z których wynikają dla organu jednoznaczne wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd uznał za stosowane wyjaśnić stronie, że sąd administracyjny jest sądem prawa. Nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Orzeczenia sądu administracyjnego (rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej), w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Tak też Sąd to uczynił w niniejszej sprawie. Natomiast rozstrzygnięcie co do zasadności wniosku skarżącej o przyznanie pomocy finansowej leży poza granicami tej sprawy sądowoadministracyjnej, która dotyczy jedynie oceny legalności (zgodności z prawem) wydania przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 134 kpa, a zatem zasadności stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będzie należało do organu II instancji, po uprzednim zbadaniu formalnych warunków dopuszczalności załatwienia sprawy przyznania specjalnego zasiłku celowego w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.