II SA/Po 653/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi P. A. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego I. orzeka o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty przez P. A. uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w ramach realizacji listy osób i rodzin uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie przesłanych Sądowi akt administracyjnych. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. P. A. zwrócił się o udzielenie mu pomocy mieszkaniowej poprzez przyznanie mu lokalu mieszkalnego (k. 17 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w 2008 r. uległ nieszczęśliwemu wypadkowi, na skutek którego porusza się na wózku inwalidzkim i jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. To powoduje, że ze względu na warunki techniczne nie jest w stanie korzystać z dotychczasowego lokalu znajdującego się na trzecim piętrze (k. 8 akt administracyjnych). W dniu [...] czerwca 2013 r. przedstawiciel Prezydenta dokonał wstępnej kwalifikacji wniosku i w oparciu o uzyskane dane (najpewniej z rozmowy z wnioskodawcą) potwierdził okoliczności opisane we wniosku (k. 18 akt administracyjnych). Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent skierował do P. A. wezwanie nr [...], w którym wyjaśnił zasady przyznawania lokali mieszkaniowych, uwypuklając między innymi warunki dotyczące wysokości uzyskiwanego dochodu (k. 19 akt administracyjnych). P. A. odpowiedział na powyższe pismo pismem z dnia 13 września 2013 r. (k. 23 akt administracyjnych). W dniu [...] października 2013 r. przedstawiciel Prezydenta ponownie sporządził notatkę służbową dotyczącą wpisania P. A. na listę realizacyjną osób i rodzin spełniających warunki do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w 2014 r. (k. 25 akt administracyjnych). Przy piśmie z dnia [...] października 2014 r. P. A. ponownie przedstawił dokumentację dotyczącą swojej sytuacji majątkowej. Złożył także oświadczenie swojej sytuacji osobistej i mieszkaniowej oraz przedstawił zaświadczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 39 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Prezydent, za pośrednictwem [...] sp. z o.o., złożył P. A. ofertę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w P. (k. 48 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2015 r. P. A. wyjaśnił, że nie może przyjąć przedstawionej oferty ze względu na niedostosowanie oferowanego lokalu do potrzeb osoby poruszającej się na wózku, ze znacznym stopniem niepełnosprawności i niedowładem czterokończynowym. Wskazał na szereg przyczyn, ze względu na które nie jest w stanie korzystać z lokalu (k. 49 akt administracyjnych). Pismem z dnia 21 września 2015 r., nr [...] [...] sp. z o.o. poinformował Prezydenta Miasta o złożonej P. A. ofercie oraz o wystąpieniu okoliczności określonych w § 9 ust. 11 pkt 1 uchwały z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. (k. 51 akt administracyjnych). Następnie [...] dokonał ustaleń, co do spełniania przez lokal nr [...] przy ul. [...] potrzeb osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku (k. 57 i k. 60 akt administracyjnych). Do akt włączono opis techniczny do projektu budowlanego budynku przy ul. [...]. Dnia [...] listopada 2015 r. pozytywną opinię w sprawie skreślenia P. A. z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wyraziła Komisja ds. Opiniowania Projektów List (na podstawie § 9 ust. 10 uchwały [...]) (k. 63 akt administracyjnych). Zarządzeniem z dnia 20 listopada 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta orzekł o utracie uprawnień przez P. A. do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w ramach realizacji listy osób i rodzin uprawnionych w 2015 r. (k. 65 akt administracyjnych). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skreślenie z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w 2015 r. spowodowane było odmową przyjęcia przez uprawnionego przedstawionej mu oferty. O uchwale Prezydent poinformował P. A. pismem z dnia [...] listopada 2015 r., [...] (k. 68 akt administracyjnych). Dnia 14 kwietnia 2017 r. P. A. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (k. 15 akt sądowych). Obszernie opisał swoją sytuację osobistą i zdrowotną, akcentując, że ze względu na uwarunkowania techniczne zaoferowanego mu lokalu przy ul. [...] nie miałby on możliwości korzystania z niego. Zwrócił także uwagę, że lokal nie spełnia obowiązujących norm technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t.") w zakresie dostosowania do użytku przez osoby niepełnosprawne (§ 16 ust.1, § 22 ust. 4, § 55 ust. 2, § 61 ust. 1, § 63, § 62 ust. 1, § 70, § 81 ust. 3, § 92 ust. 3, § 155 ust. 2, § 299 ust. 5 r.w.t.). P. A. wyraził także przekonanie, że skierowana do niego oferta lokalu nie powinna powodować następstw, o których mowa w § 9 ust. 11 pkt 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 404 ze zm.). Oferta najmu nie zaspokajała potrzeb mieszkaniowych, stąd nie należało przyjmować, że odmowa jej przyjęcia powoduje skreślenie z rocznej listy mieszkaniowej. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, orzeczenia, że uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania (k. 3 akt sądowych). W uzasadnieniu skargi powtórzył i rozszerzył argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie (k. 41 akt administracyjnych). Organ zaznaczył, ze kwestie dotyczące najmu lokali mają charakter cywilnoprawny, a rozstrzyganie w tych kwestiach należy do kognicji sądów powszechnych. Na okoliczność, gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania skargi Prezydent wyjaśnił, że z uwagi na upływ czasu od wydania zaskarżonego zarządzenia rozważać można co najwyżej wydanie orzeczenia o jego niezgodności z prawem w oparciu o art. 101 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Zarazem jednak organ podkreślił, że jego zdaniem przesłanki do wydania takiego rodzaju orzeczenia nie zachodzą. Skarżący odmówił przyjęcia oferty i nawet nie podjął próby skorzystania z przedstawionego mu lokalu (oględzin lokalu dokonała siostra P. A. w charakterze pełnomocnika). Ponadto Prezydent uwypuklił okoliczność, że odmowa przyjęcia lokalu spowodowała utratę uprawnień do zawarcia umowy najmu tylko według listy z 2015 r., a lista ta z końcem roku wygasła. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący ubiegał się o zawarcie umowy najmu lokalu z kolejnych latach. W toku rozprawy w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik P. A. podkreśliła, że skreślenie skarżącego z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu w 2015 r. ma wpływ na uwzględnienie go na listach na kolejne lata. Z kolei pełnomocnik Prezydenta ponownie zaznaczył, że P. A. mógł ubiegać się o najem lokalu w kolejnych latach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności konieczne jest zajęcie stanowiska w odniesieniu do wniosku Prezydenta o odrzucenie skargi – jako wniosku najdalej idącego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarga na zarządzenie Prezydenta wydane w oparciu o § 9 ust. 11 pkt 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia 26 marca 2013 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. jest dopuszczalna. W tym miejscu wyjaśnić należy, że kwestia możliwości kwestionowania przed sądami administracyjnymi działań organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących dysponowania posiadanym zasobem mieszkaniowym była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90). W uchwale tej przyjęto, że "Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Zacytowane stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyło uchwały zarządu m. st. Warszawy i odnosiło się do odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, a więc sytuacji nieco odmiennej aniżeli występująca w niniejszej sprawie. Odmienności te nie odbierają jednak uchwale I OPS 4/08 uniwersalnego charakteru. Po pierwsze, rozważano w niej dopuszczalność objęcia kontrolą sądów administracyjnych aktów indywidualnych podejmowanych przez organy wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego na podstawie aktów prawa miejscowego dotyczących dysponowania zasobem mieszkaniowym gminy uchwalonych w oparciu o art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. 2016 r., poz. 1610 ze zm., dalej "u.o.p.l."), a więc aktów analogicznych jak zarządzenie zaskarżone w niniejszej sprawie. Po drugie wreszcie, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w uchwale I OPS 4/08 do kwestii dwuetapowości procedury kwalifikacji do zawarcia i zawarcia umowy najmu lokalu. Zwrócił uwagę, że w pierwszym etapie ma ona charakter administracyjnoprawny, a następnie dopiero dochodzi do zawarcia umowy w sferze prawa cywilnego. Doszedł następnie do przekonania, że "ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych". To ostatnie skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do uznania w uchwale I OPS 4/08, że czynności związane z zakwalifikowaniem osoby do zawarcia umowy najmu lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale I OPS 4/08 Sąd w niniejszym składzie nie miał wątpliwości, że zarządzenie Prezydenta z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty przez P. A. uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z całą pewnością należy traktować jako akt podlegają kognicji sadu administracyjnego. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku Prezydenta wyrażonemu w odpowiedzi na skargę (i ponowionemu w trakcie rozprawy), nie można uznać, że P. A. pozbawiony jest interesu prawnego w złożeniu skargi tylko z tego powodu, że zarządzenie dotyczyło listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu na rok 2015. Po pierwsze podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych aktów według stanu na datę ich wydania, a takie okoliczności jak późniejsze ponowne zaktualizowanie się tożsamych uprawnień skarżącego (w tym przypadku powstanie uprawnienia do wpisu na listę uprawnionych do zawarcia umowy najmu w kolejnych latach) nie może być postrzegane jako niweczące prawo skarżącego do poszukiwania ochrony sądowej. Po drugie, zaznaczyć trzeba, że rację ma P. A., że wpis na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego za dany rok powoduje wpisanie na listę na rok następny, jeżeli nie dojdzie do zawarcia umowy najmu (§ 9 ust. 3 uchwały nr [...]). Zasada ta obowiązuje także w kontekście obecnie obowiązującej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016, poz. 3839). Ta ostatnia okoliczność wskazuje, że P. A. ma interes prawny w kwestionowaniu zarządzenia o skreśleniu go z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd wskazuje, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia § 9 ust. 11 pkt 1 uchwały nr [...] w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Zgodnie w pierwszym z powołanych tu przepisów Prezydent Miasta w drodze zarządzenia orzeka o braku uprawnień osoby, o której mowa w ust. 1, po zasięgnięciu opinii Komisji ds. Opiniowania Projektów List, w przypadku gdy osoba ta: 1) odmówi zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu [...]". Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.o.p.l. "tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy", natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zestawienia zacytowanych wyżej regulacji wyprowadzić należy wniosek, że lokale oferowane przez gminę powinny tworzyć warunki do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Przyjąć przy tym należy, że chodzi nie tylko o spełnienie przez lokale powszechnie obowiązujących norm, ale także o przedstawienie osobie lokalu o parametrach umożliwiających jej korzystanie z niego. Z danych wynikających z akt administracyjnych wynika, że P. A. ubiegał się o przyznanie mu prawa do lokalu mieszkalnego ze względu na znaczną niepełnosprawność i niedowład czterokończynowy, które uniemożliwiły mu dalsze zamieszkiwanie w dotychczasowym lokalu znajdującym się w kamienicy przy ul. [...] na trzecim piętrze. Skarżącemu zaproponowano lokal przy ul. [...], który zasadniczo (według oferty) charakteryzuje się parametrami związanymi z dostosowaniem go do korzystania przez osoby niepełnosprawne. W odpowiedzi na ofertę P. A. przedstawił konkretne uwagi techniczne co do parametrów lokalu, wykazując, że osoba z niedowładem czterokończynowym nie jest w stanie z niego korzystać (k. 49 akt administracyjnych). W ocenie Sądu uwagi skarżącego dotyczące parametrów lokalu poddają wątpliwość adekwatność skierowanej do niego oferty, a zarazem podważają zasadność zastosowania wobec skarżącego "sankcji" z § 9 ust. 11 pkt 1 uchwały nr [...] w postaci skreślenia z listy osób uprawionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na rok 2015. Jak wskazano, powyższy przepis uchwały powinien być stosowany w kontekście uregulowań ustawowych, a te nakazują gospodarować zasobem mieszkaniowym gminy w sposób zapewniający warunki do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Sąd wskazuje także, że Prezydent (za pośrednictwem Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych sp. z o.o.) przystępując do procedury skreślenia skarżącego z listy osób uprawionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego ograniczył się do włączenia do akt administracyjnych opisu technicznego budynku przy ul. [...], w którym zawarto lakoniczne stwierdzenie, że "Mieszkania parterowe przeznaczono dla osób niepełnosprawnych". W pozostałym zakresie nie odniesiono się do uwag sformułowanych przez P. A. dotyczących parametrów technicznych zaoferowanego mu lokalu oraz możliwości jego użytkowania przez skarżącego (k. 57 verte akt administracyjnych). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy skreślenie skarżącego z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 9 ust. 11 pkt 1 uchwały nr [...] nie zostało należycie uzasadnione i było przez to przedwczesne. Nie zweryfikowano stanu technicznego oferowanego lokalu przy ul. [...] w oparciu o przedstawione przez P. A. uwagi i nie ustalono przede wszystkim, czy ze względu na jego indywidualne warunkowania zdrowotne (znaczna niepełnosprawność i niedowład czterokończynowy) był on w stanie z tego lokalu korzystać. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Zarazem jednak zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, sąd administracyjny orzeka natomiast o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). Od dnia wydania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty przez P. A. uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego upłynął ponad jeden rok, stąd Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: wpis w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w wysokości [...] zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł (k. 37 akt sądowych).