II SA/Po 654/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę W decyzji z dnia [...] 2012 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] (Kierownik [...] w P. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta) odmówił G. M. przyznania pomocy pieniężnej w postaci zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z tytułu zwrotu kosztów zakupionych leków w wysokości [...] zł wg faktury nr [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz na opłatę za Internet w wysokości [...] zł i na zakup koszuli nocnej oraz poduszki. Odwołując się do przeprowadzonego w dniu [...] września 2012 r. wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, organ ustalił dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w sierpniu 2012 r. na kwotę [...] zł świadczenia rentowego. Wskazując na zasady przyznawania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe o kwotę [...] zł, dlatego też brak podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Wobec tego organ rozpatrzył żądanie strony na płaszczyźnie przyznania jej specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w tym zakresie odnosząc się do szczegółowo przedstawionych kosztów utrzymania mieszkania przez wnioskodawczynię oraz wskazując na systematycznie udzielaną jej pomoc przez [ośrodek pomocy społecznej], która w znacznym stopniu poprawia sytuację bytową strony, wobec czego przy tak szerokiej pomocy społecznej dysponuje ona własnymi zasobami na zakup leków. Rozstrzygając w ten sposób sprawę, organ – powołując się art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – uznał, że środki, którymi strona dysponuje, wystarczają na sfinansowanie zgłoszonych potrzeb we własnym zakresie, w tym wskazał na to, że klientka zakupiła leki z własnych środków w dniu [...] września 2012 r., a wniosek złożyła w dniu [...] września 2012 r. Ponadto wskazał na wiele możliwości zaspokojenia pozostałych zgłoszonych potrzeb (nabycia poduszki i koszuli nocnej). W odwołaniu G. M., prezentując argumentację wcześniej wyrażoną odwołaniu, wskazała na swoją sytuację zdrowotną i osobistą, jako uzasadniającą przyznanie jej zasiłku z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołał brzmienie przepisów ustawy o pomocy społecznej: art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41. W całości podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do sytuacji i potrzeb wnioskodawczyni oraz wskazał na uznaniowy charakter zasiłków, których przyznania domagała się wnioskodawczyni. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. strona zarzuciła nieuwzględnienie przez organ jej bardzo trudnej sytuacji oraz przedstawiła opis swojej sytuacji materialnej, zdrowotnej i osobistej. Wskazała również na niezbędność korzystania z telefonu stacjonarnego i Internetu oraz niemożność zaspokojenia pozostałych potrzeb wskazanych we wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. strona skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") i stosując środki, o których mowa w art. art. 135 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy według przywołanych zasad Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów, które powodowałoby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów prawa wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny i co do zasady nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, nawet jeżeli w szczególnych okolicznościach stanowi stałą formę pomocy osobom niezdolnym do pracy (art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Rozdysponowując tego typu środki finansowe, jak przeznaczone na pomoc społeczną, organy winny mieć także na uwadze możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Nie jest nawet konieczne w każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego precyzyjne wskazanie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jak i z art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). To samo odnosi się do przedstawiania wysokości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy (por. wyrok NSA z dnia 9 licpa 2013 r. sygn. akt I OSK 2518/12 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać bowiem należy, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustanawiające uznanie administracyjne, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por m.in.: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (por. Małgorzata Jaśkowska (w:) red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Oceniając zasadność udzielenia skarżącej pomocy objętej wnioskiem, a dotyczącej przyznania pomocy pieniężnej w postaci zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z tytułu zwrotu kosztów zakupionych leków w wysokości [...] zł wg faktury nr [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz na opłatę za Internet w wysokości [...] zł, a także na zakup koszuli nocnej i poduszki, organy odwołały się do wyników wywiadu środowiskowego z dnia [...] września 2012 r. Fakt, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie uzasadnia automatycznego przyznania stronie pomocy objętej wnioskiem. Ustalenie miesięcznego dochodu skarżącej w zgodzie z treścią art. 8 ust. 3 powołanej ustawy nie zostało przez stronę skutecznie zakwestionowane (w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w sierpniu 2012 r., wynosił [...] zł z tytułu świadczenia rentowego). Trafnie zatem, odwołując się do zasad przyznawania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, organy stwierdziły, że wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe (w czasie orzekania przez organ I instancji o kwotę [...] zł, a w czasie orzekania przez organ II instancji o kwotę [...] zł), dlatego też brak podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza odpowiednio: do 30 września 2012 r. kwoty 477 zł, a od 1 października 2013 r. kwoty 542 zł (§ 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Rozpatrując sprawę pod kątem zasadności przyznania stronie pomocy objętej wnioskiem w formie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 powołanej ustawy) lub specjalnego pod warunkiem zwrotu (art. 41 pkt 2 tej ustawy). Pomoc w tej formie kierowana jest do osób przekraczających kryterium dochodowe i wymaga stwierdzenia po ich stronie szczególnie uzasadnionego przypadku (nadzwyczajnych okoliczności) uzasadniającego przyznanie pomocy na zaspokojenie konkretnego celu bytowego. Posiłkując się art. 39 ust. 2 powołanej ustawy stwierdzić należy, że przedmiotowa pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego dotyczy w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jak również innych uzasadnionych potrzeb. Sąd jest zdania, że organy pomocy społecznej rozważyły sytuację życiową wnioskodawczyni, uwzględniając jej sytuację życiową i osobistą. W konkretnych okolicznościach sprawy potrzeby zgłaszane przez stronę zostały przez organy uznane za zbyt daleko idące, szczególnie w kontekście uzyskanej dotychczas pomocy społecznej. Jak wskazano wyżej, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać tylko te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Organy powołały się bowiem na to, że wnioskodawczyni został wcześniej udzielona pomoc poprzez pokrywanie kosztów czynszu w całości, jak i poprzez przyznanie specjalnego zasiłku na żywność w kwocie [...] zł miesięcznie oraz ponoszenie połowy kosztów eksploatacyjnych (zużycia [...]). Wobec powyższego uznać należy, że pomoc udzielana jest skarżącej w sposób systematyczny i stanowi wsparcie istotnie poprawiające jej sytuację życiową. Nie bez pewnego znaczenia jest również fakt, że w istocie, w odniesieniu do potrzeby związanej z zakupem leków, skarżąca była w stanie wcześniej, w ramach posiadanych środków, sfinansować ich zakup. Tym samym jej wniosek w tym zakresie dotyczył już nie udzielenia pomocy na przyszłe zaspokojenie przewidywanej potrzeby, lecz stanowił prośbę o zrefinansowanie przez pomoc społeczną kosztów potrzeby, którą zdołała samodzielnie zaspokoić. W tych warunkach stwierdzić należy, że pomoc, jaką otrzymuje skarżąca, udzielana jest w odpowiednim stosunku do jego potrzeb oraz możliwości organu pomocy socjalnej. Uwzględniając przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, nie sposób uznać, że odmowa przyznania pomocy finansowej, jest sprzeczna z przepisami szczególnymi regulującymi przyznawanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. W szczególności, jak tego wymaga art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił organowi dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy (§ 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz.U. 2012, poz. 712). Mając na uwadze wszystkie dotychczas przedstawione rozważania wniesioną skargę należało uznać za niezasadną i w konsekwencji oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.