II SA/Po 655/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa żywności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171 poz. 1225) zarządził opracowanie, wdrożenie i prawidłowe stosowania zasad systemu HACCP oraz obciążył J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Cukiernia "A" w P. kosztami kontroli w kwocie (...) zł, zakreślając jednocześnie termin opracowania systemu HACCP do dnia (...) października 2009 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że przeprowadzona w dniu (...) grudnia 2008 r. kontrola sanitarna w cukierni wykazała brak opracowanego systemu HACCP, co stanowiło naruszenie przepisów sanitarnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 5 pkt 1 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C. podnosząc, że system HACCP jest oparty na działaniach pozornych, przeszkadzających w normalnej pracy. W dalszej części odwołujący powołał przykłady przemawiające za absurdalnością konieczności wprowadzenia w jego zakładzie przedmiotowego systemu. Konkludując wskazano, że brak systemu HACCP w warsztacie rzemieślniczym nie stanowi uchybienia sanitarno – higienicznego i nie może stanowić podstawy do obciążenia odwołującego kosztami kontroli. Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) marca 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, w toku postępowania prawidłowo ustalono, że na skarżącym spoczywał obowiązek opracowania, wykonania i utrzymywania procedur opartych na zasadach systemu HACCP w przedsiębiorstwach sektora spożywczego. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że system HACCP stanowi system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (Hazard Analysis and Critical Control Points) i jest to postępowanie mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności przez identyfikację i oszacowanie skali zagrożeń z punktu widzenia wymagań zdrowotnych żywności oraz ryzyka wystąpienia zagrożeń podczas przebiegu wszystkich etapów produkcji i obrotu żywnością. System ten ma również na celu określenie metod eliminacji lub ograniczania zagrożeń oraz ustalenie działań korygujących. Następnie wskazano, że w pkt. 15 i 16 Preambuły rozporządzenia 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych zawarto definicję elastyczności w zakresie wymogów HACCP, które powinny uwzględniać zasady zawarte w Kodeksie Żywnościowym. W ramach powyższej zasady, w szczególności niezbędne jest uwzględnienie, że w niektórych przedsiębiorstwach sektora spożywczego nie jest możliwe zidentyfikowanie krytycznych punktów kontroli oraz, że w niektórych przypadkach, dobra praktyka higieny może zastąpić monitorowanie krytycznych punktów kontroli. Podobnie, wymóg ustanowienia "krytycznych limitów" nie oznacza, że niezbędne jest ustalenie liczbowego limitu w każdym przypadku. Ponadto, wymóg zachowywania dokumentów musi być elastyczny, aby nie powodował nadmiernego obciążenia bardzo małych przedsiębiorstw Elastyczność jest również właściwa w celu zapewnienia dalszego korzystania z u edycyjnych metod na każdym z etapów produkcji, przetwarzania lub dystrybucji żywności oraz w odniesieniu do wymagań strukturalnych dla zakładów. Jednakże, elastyczność nie powinna zagrażać celom higieny żywności. Ponadto wskazano, że w myśl art. 60 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z Główny Inspektor Sanitarny przedstawił na stronie internetowej www.pis.gov.pl zaakceptowane poradniki pomocne przy opracowywaniu i wdrażaniu zasad Dobrej Praktyki Higienicznej/Produkcyjnej, a także zasad systemu HACCP dla różnych branż sektora spożywczego. W opinii organu II instancji pomimo powszechnego charakteru opracowania systemu HACCP spoczywającego na odwołującym, nie wykonał on ciążącego na nim obowiązku, co uzasadniało nałożenia na niego przedmiotowego obowiązku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. wskazał również, że obowiązek poniesienia kosztów kontroli sanitarnej wynikał z art. 75 ust. 1 pkt 2 o bezpieczeństwie żywności i żywienia Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 04.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 20, poz. 193). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. C. wskazując, że stanowi ona decyzję rozszerzającą i nieżyciowo interpretowaną oraz wskazuje na niską znajomość warunków oraz organizacji pracy warsztatów rzemieślniczych. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podniósł, że w czasie trwania kontroli w dniu (...) grudnia 2008 r. zakład został dopuszczony do pracy, natomiast jedyny wykazany brak stanowił brak systemu HACCP. Powołując się na zaskarżoną decyzję wskazano, że przepisy rozporządzenia 852/2004 r. dopuszczają możliwość zastąpienia monitorowania krytycznych punktów kontroli poprzez dobrą praktykę higieniczną. Podniesiono, że jak wskazano w czasie kontroli w dniu (...) grudnia 2008 r. w zakładzie została opracowana i wdrożona instrukcja GHP/GMP (dobra praktyka higieniczna i produkcyjna), natomiast w jego zakładzie nie ma możliwości organizacyjnych dla wdrożenia systemu HACCP. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że zdaniem organu producent wyrobów ciastkarskich musi dokonać analizy ryzyka, aby ustalić zagrożenia występujące w jego zakładzie, w zależności od stosowanych surowców, technologii, posiadanych pomieszczeń i urządzeń. Podkreślono, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek udowodnienia, na podstawie prowadzonej dokumentacji, która powinna być dostosowana do wielkości i charakteru zakładu, że opracowany wdrożony i stosowany system kontroli wewnętrznej jest skuteczny, aby zapobiegać wystąpieniu wcześniej zidentyfikowanych zagrożeń. Tym samym pojęcie "elastyczności" odnoszone do systemu HACCP oznacza, że gdy cel powyższy może zostać osiągnięty dzięki stosowaniu równoważnych środków, które mogą zastąpić niektóre z zasad HACCP, to takie rozwiązanie należy traktować jako wypełnienie wymagań art. 5 rozporządzenia 85/2004 r. W przedmiotowej sprawie w trakcie kontroli w dniu (...) grudnia 2008 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. stwierdzili, że wymogi powyższego artykułu nie zostały spełnione. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że problematyka dotycząca wymogów higienicznych w odniesieniu do przedsiębiorstw sektora spożywczego została w zasadniczej części uregulowana odpowiednimi aktami prawodawstwa wspólnotowego. Wchodzące w skład unijnego prawodawstwa rozporządzenia stanowią akty wtórnego prawa wspólnotowego, będąc źródłem prawa o bezpośredniej skuteczności. Oznacza to, że taki akt stosowany jest bezpośrednio i bezpośrednio obowiązuje w porządku prawnym państwa wchodzącego w skład Unii Europejskiej. Stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji wymagania higieniczne uregulowane zostały w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednocześnie, jak stanowi art. 59 ust. 1 powyższej ustawy podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Z preambuły powyższego rozporządzenia wynika, że ma ono na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności od miejsca produkcji podstawowej aż do wprowadzenia do obrotu. Bezpieczeństwo żywności wynika z kilku kwestii: ustawodawstwo powinno ustanawiać minimalne wymogi higieny, powinny odbywać się urzędowe kontrole w celu sprawdzania zgodności przedsiębiorstw sektora spożywczego, a przedsiębiorstwa sektora spożywczego powinny ustanawiać i realizować programy i procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP (System Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli). Obowiązkiem wdrożenia zasad systemu HACCP zostali objęci wszyscy producenci produkujący lub wprowadzający do obrotu żywność, za wyjątkiem producentów na etapie produkcji pierwotnej, proporcjonalnie do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa. Wyjaśnienia wymaga, że HACCP jest systemowym postępowaniem mającym na celu identyfikację zagrożeń jakości zdrowotnej żywności oraz ryzyka ich wystąpienia, podczas wszystkich etapów procesu produkcji i dystrybucji żywności. Jest to również system, który kontroluje i opanowuje wszystkie zagrożenia istotne z punktu widzenia konsumenta i ochrony jego zdrowia. System HACCP obejmuje siedem podstawowych zasad, w tym zasadę prowadzenia odpowiedniej dokumentacji. Natomiast konkretyzacja ogólnych warunków higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego wynika z załącznika II do wskazanego wyżej rozporządzenia Nr 852/2004. Jednocześnie z tekstu preambuły wynika, że wymogi HACCP powinny zapewniać odpowiednią elastyczność, aby mogły być stosowane w każdej sytuacji, w tym w małych przedsiębiorstwach. W szczególności organy administracji publicznej stosujące rozporządzenie 852/2004 zobowiązane są do uwzględnienia, że w niektórych przedsiębiorstwach sektora spożywczego nie jest możliwe zidentyfikowanie krytycznych punktów kontroli oraz, że w niektórych przypadkach dobra praktyka higieny może zastąpić monitorowanie krytycznych punktów kontroli. Podobnie, wymóg ustanowienia "krytycznych limitów" nie oznacza, że niezbędne jest ustalenie liczbowego limitu w każdym przypadku. Ponadto, wymóg zachowywania dokumentów musi być elastyczny, aby nie powodował nadmiernego obciążenia bardzo małych przedsiębiorstw. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w trakcie trwania kontroli sanitarnej w dniu (...) grudnia 2008 r. stwierdzono, że w cukierni należącej do skarżącego nie wdrożono programu HACCP. Zdaniem organów I i II instancji brak powyższy musiał skutkować wydaniem decyzji nakazującej opracowanie, wdrożenie i prawidłowe stosowania zasad systemu HACCP. Jednocześnie organ II instancji w obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z preambułą rozporządzenia nr 852/2004 wdrożenie wymogów HACCP powinno odbywać się z poszanowaniem zasady elastyczności, nie wyjaśniając jednocześnie, czy zasada powyższa powinna zostać odniesiona do przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konieczne jest bowiem podkreślenie, że pomimo wskazania w protokole kontroli z dnia (...) grudnia 2008 r. oraz w odpowiedzi na skargę, że w przedmiotowym zakładzie wprowadzono instrukcje GHP/GMP (dobrej praktyki higienicznej i produkcyjnej) organ nie wyjaśnił, czy zastosowane środki mogą w sposób efektywny zastępować zasady HACCP, a więc czy w odniesieniu do przedmiotowej cukierni możliwe jest zastosowanie zasady elastyczności. Skoro bowiem ustawodawca unijny, z uwagi na specyfikę prowadzenia małego przedsiębiorstwa, dopuścił możliwość ograniczenia wymogów wynikających z systemu HACCP, na organach stosujących rozporządzenie nr 852/2004, spoczywa obowiązek każdorazowego wyjaśnienia, czy wyjątek taki może być zastosowany. Tylko powyższa wykładnia zapewnia realizację ducha rozporządzenia i służy zapewnieniu pełnej efektywności prawa wspólnotowego. Równocześnie podkreślenia wymaga, że wydając przedmiotową decyzję organ nie wskazał, które konkretnie zasady zostały niedochowane, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie wprowadzono wymogów HACCP. Skoro bowiem, jak przyznał sam organ, możliwe jest zastąpienie niektórych z zasad HACCP innymi środkami, na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego określenia, który z wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia nie został dochowany i jakie środki służące jego eliminacji winny zostać podjęte. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. wydając przedmiotową decyzję nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, czy w sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji nakazującej wdrożenie systemu HACCP. Tym samym decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić, czy i która z zasad HACCP nie została w przedmiotowej sprawie zachowana oraz, czy możliwe jest posłużenia się zasadą elastyczności dla zapewnienia bezpieczeństwa i higieny w przedmiotowym zakładzie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska