II SA/Po 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik Działając na skutek pisma skarżącego W. K., przekazanego z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (daje PINB dla Miasta P.) w dniu [...] r. przeprowadzili kontrolę w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej w P. przy ul. S., nr ewidencyjny działki [...], obręb G., będącej własnością K. G. (inwestora – uczestnika nieniejszego postępowania sądowoadministracyjnego). Mając na uwadze poczynione w trakcie kontroli ustalenia, PINB dla Miasta P. w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowej posesji. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB dla Miasta P. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) wstrzymał inwestorowi K. G. prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego znajdującego się na posesji przy ul. S. w P. i nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz dokumenty potwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] r. PINB dla Miasta P. zawiadomił strony postępowania o prawie zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami sprawy. Wskazano, iż z prawa tego skorzystać można w dniu [...] r. Z prawa tego strony postępowania skorzystały. W dniu [...] r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wniosku odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w tej części, w której nakładał na inwestora obowiązek przedłożenia w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do pisma załączono kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wniesionego w tym samym dniu do Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury. W dniu [...] r. PINB dla Miasta P., działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa wydał postanowienie, którym zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego znajdującego się na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt P 37/06, w którym to Trybunał orzekł o niezgodności art. 48 ust.3 pkt 1 z Konstytucją w części ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu wszczęcia postępowania. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie wnieśli Państwo J. i W. K. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż ich zdaniem postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, iż wyrok ten nie odnosi się do sytuacji prawnej inwestora, który w wyznaczonym przez organ terminie nie przedłożył żądanej decyzji o warunkach zabudowy, co obligowało organ do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem odwołujących się uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 kpa. Podnieśli, iż w świetle wcześniejszej odmownej decyzji Prezydenta Miasta P. wątpliwym jest, aby kolejny wniosek inwestora rozpatrzony został pozytywnie. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB w P.) w dniu [...] r. (...) wydał postanowienie mocą którego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji podzielił argumentację przytoczoną przez PINB dla Miasta P.. W szczególności organ drugiej instancji podkreślił, iż w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w toku trwającego postępowania legalizacyjnego. Od opisanej wyżej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł W. K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania istniały przesłanki określone w art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, do wydania decyzji, która nie została przez prawie dwa miesiące (od lutego do kwietnia) wydana, zdaniem skarżącego z nie wiadomo jakich przyczyn. Skarżący wskazał dalej, iż PINB dla Miasta P. wydając w takich warunkach postanowienie o zwieszeniu postępowania naruszył art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Strona postępowania – K. G., w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, jako oczywiście bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia WWINB w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji był przepis art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl normy prawnej zawartej w tym artykule - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127-128, szerzej na ten temat - zob. art. 100). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92 – Lex Polonica). W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63). W literaturze wypowiedziano także pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2003, nr 10, s. 29). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie takim zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta P. złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w P. przy ul. S.. Sąd w tym zakresie podziela argumentację wskazaną zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, iż jego wątpliwości dotyczyły sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do zalegalizowania samowoli konieczne jest wówczas przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości wypadków, inwestorzy nie dysponują, co tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. Trybunał podkreślił dalej, iż decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu Trybunał wskazał jednoznacznie, iż inwestor może okazać się przed organami nadzoru budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Należy ponadto podkreślić, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego zawartym w skardze, iż w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] r., należałoby nakazać rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, iż w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania postępowanie legalizacyjne było w toku, zaś organ pierwszej instancji nie dokonał sprawdzenia wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Koniecznym jest również wskazanie, iż wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania inwestor udokumentował, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości został złożony. Wbrew zarzutom skargi treść wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie stanowi okoliczności, która uniemożliwia wystąpienie przez inwestora z ponownym wnioskiem o wydanie takich warunków. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja z dnia [...] r. została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., a skarżący w treści pisma skierowanego do PINB dla Miasta P. w dniu [...] r. (k. nr [...] akt administracyjnych) wskazał, iż decyzja ta została przez Kolegium uchylona, a postępowanie zostało umorzone. W tych okolicznościach decyzja z dnia [...]r. nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i w konsekwencji inwestor mógł ponownie wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazać także należy, iż z pisma pełnomocnika inwestora, które złożył wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że ponowny wniosek dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego, od tego, które było przedmiotem wcześniejszego postępowania, a zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy" (por. II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 141). W tych okolicznościach nie można odmówić prejudycjalnego charakteru postępowaniu, które zainicjował wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. W sprawie zaszły więc przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. , Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/B. Kamieńska /-/E. Podrazik BR