II SA/Po 66/10

II SA/Po 66/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Delikatesy "M." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2009r. znak [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 roku Prezydent Miasta P. na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35 poz. 230) cofnął zezwolenie Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wydanego na rzecz M. B. prowadzącej D. "M." na ul. O. B. W. Ś. w P. Uzasadniając swoją decyzję, organ wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek ujawnienia w dniu [...] sierpnia 2009 roku przez Straż Miejską Miasta P. faktu spożywania na terenie sklepu, w sąsiednim pomieszczeniu, piwa, zakupionego w wymienionym punkcie sprzedaży. W efekcie doszło do naruszenia zasad dystrybucji alkoholu, określonych w zezwoleniu, tj. sprzedaży alkoholu do spożycia w miejscu transakcji – stanowiło to naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wynika z pisma Straży Miejskiej oraz Komisariatu Policji P. N. M. z dnia [...] października 2009 roku, w okolicy sklepu dochodziło także często do zakłócania porządku publicznego w wyniku spożywania alkoholu, choć nie ustalono by wiązało się to bezpośrednio z działalnością punktu sprzedaży skarżącej. Taka sytuacja wynika bowiem ze zbyt dużej liczby podobnych placówek w tym rejonie. M. B. odwołała się od tej decyzji, domagając się jej uchylenia, podnosząc, iż oparto ją na błędnych ustaleniach. Funkcjonariusze Policji ujawnili co prawda fakt spożywania przez 3 osoby alkoholu, lecz miało to miejsce w wyodrębnionym od sklepu pomieszczeniu, w pomieszczeniu tym nie sprzedaje się żadnych towarów, znajdują się tam tylko automaty do gry. Oddzielenie od pomieszczeń sklepu ma charakter trwały, a pracownicy sklepu nie mają nawet do środka wglądu. W tej sytuacji nie było możliwe sprzedanie komukolwiek alkoholu do spożycia na miejscu, a ewentualne wniesienie alkoholu odbyło się bez wiedzy i woli sprzedawcy. Funkcjonariusze Policji nie ustalili nadto, gdzie zakupiony został alkohol, mimo, że w pobliżu znajduje się kilka sklepów i pubów. Na tę okoliczność nie skorzystano z nagrań monitoringu, jaki posiada skarżąca, ani też nie sporządzono notatki z rozpytania. Nie ustalono nawet marki spożywanego alkoholu. Nie można zatem stwierdzić, że wspomniane piwo sprzedano właśnie w sklepie skarżącej i z tej racji decyzji powinna być uchylona. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przytoczył przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym sklepie oraz jego pobliżu występowały niejednokrotnie zakłócenia porządku publicznego w związku ze spożywaniem alkoholu. Z pisma Komisariatu Policji P. N. M. z dnia [...] października 2008 roku wynika, że w czasie od lipca 2008 roku do maja 2009 roku Policja przeprowadziła w tym rejonie kilkanaście interwencji. Ponadto w dniu [...] sierpnia 2009 roku Policja ujawniła trzy przypadki spożywania piwa w tym lokalu wbrew zakazowi. Jednocześnie nikt z właścicieli sklepu nie zgłaszał interwencji. Ponadto, z pisma Straży Miejskiej z dnia [...] października 2009 roku wynika, że na terenie D. "M." nadal dochodzi do łamania przepisów obowiązujących przy sprzedaży alkoholu. Trzeba odnotować, że właściciel sklepu powinien zadbać o porządek i przestrzeganie prawa nie tylko w samym sklepie, lecz także w jego najbliżej okolicy. Pod tym pojęciem należy z kolei rozumieć również zaplecze czy salon gier, przylegający do obiektu. M. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na rozbieżności w podstawie prawnej decyzji. Po pierwsze, nie wykazano by ziściły się warunki zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Po drugie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując decyzję Prezydenta Miasta P., odniosło się do art. 18 ust. 10 pkt 3 cytowanej ustawy, podczas gdy podstawą wydania tejże decyzji był art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2. Organ II instancji pominął również zarzuty, zawarte w odwołaniu. Ponadto doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach, przy czym skarżąca powtórzyła w tej mierze argumentację opisaną w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w takiej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję bądź uzupełnić materiał dowodowy, czego jednak nie uczyniono. Wreszcie, uzasadnienie decyzji organu II instancji, nazbyt lakoniczne, nie zawiera odniesienia się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, w szczególności nie wskazuje dowodów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, oraz powodu odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium podkreśliło, iż podstawą cofnięcia zezwolenia było naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z zakłócaniem porządku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35 poz. 230). Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymała wydane przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...] grudnia 2008 roku zezwolenie nr [...] na sprzedaż napoi alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży. W toku postępowania organy twierdziły, iż doszło do ujawnienia okoliczności, uzasadniających cofnięcie powyższego zezwolenia. W opinii organu I instancji, w tej mierze podstawą był art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy. W świetle pierwszego z powołanych przepisów, cofnięcie przedmiotowego zezwolenia następuje w razie (1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności w razie (i) sprzedawania ich osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw bądź też (ii) sprzedawania w ośrodkach szkoleniowych czy domach wypoczynkowych napojów o zawartości alkoholu większej niż 18%. Wedle natomiast drugiego przepisu, utrata zezwolenia wynika z nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Pod pojęciem warunków trzeba rozumieć również postanowienia zapisane w zezwoleniu, określające m.in. kwestię dopuszczalności dystrybucji alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przyczyną cofnięcia zezwolenia był art. 18 ust. 10 pkt 3, zgodnie z którym odebranie pozwolenia następuje w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Trzeba zarazem zauważyć, że zastosowanie poruszanej w niniejszej sprawie sankcji wymaga uczynienia dwóch uwag. Po pierwsze, należy odnotować, że utrata choćby jednego zezwolenia w razie spełnienia się którejkolwiek z wyżej opisanych przesłanek prowadzi również do utraty ewentualnych pozostałych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 30 listopada 2007 roku, sygn. akt II GPS 2/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Korelatem tak obostrzonej sankcji jest jednak wymóg ścisłej interpretacji przepisów cytowanej wcześniej ustawy oraz wyczerpująco ustalony stan faktyczny. W tym względzie Sąd powziął wątpliwości co do trafności oceny organów administracji publicznej. Trzeba najpierw zauważyć, że art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jako podstawa decyzji organu I instancji wydaje się przywołany zupełnie bez powodu. W toku postępowania bowiem ani Prezydent Miasta P., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało się na naruszenie zasad obrotu alkoholem – zauważyć przy tym należy, iż ewentualny przypadek sprzedaży alkoholu z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży stanowi naruszenie warunków sprzedaży alkoholu z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, nie zaś naruszenie zasad sprzedaży alkoholu z art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy. Zastrzeżenia budzi także w ocenie Sądu odwołanie się do dwóch pozostałych podstaw cofnięcia zezwolenia (art. 18 ust. 10 pkt 2 i pkt 3 ustawy). W tym miejscu należy wskazać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wydaje się wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, przesłanką stosowania art. 18 ust. 10 pkt 2 wymienionej ustawy byłaby sprzedaż alkoholu w sposób sprzeczny z postanowieniami zezwolenia, a zatem prowadzenie sprzedaży alkoholu z przeznaczeniem spożycia go na miejscu. Konieczne zatem spełnienie jest dwóch warunków: (1) sprzedania alkoholu i (2) spożycia zakupionego napoju w tym samym lokalu. Tymczasem z akt sprawy wynika jedynie, że na terenie należącego do skarżącej pomieszczenia z automatami do gry doszło do wypicia piwa. Brak w tej mierze jakichkolwiek dowodów stwierdzających okoliczność zakupu przedmiotowego alkoholu w sklepie należącym do skarżącej. Słusznie zatem zwróciła ona uwagę na niedostatki w zgromadzonym materiale dowodowym i to pomimo możliwości uzyskania niezbędnych informacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sam fakt picia alkoholu na terenie sklepu nie uprawnia jeszcze do konstruowania domniemania sprzedaży tego napoju przez właściciela lokalu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 roku, sygn. akt II GSK 219/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy zarzut należy odnieść również do rozstrzygnięcia organu II instancji. Powoływany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 18 ust. 10 pkt 3 tejże ustawy znajduje zastosowanie w przypadku zakłócenia porządku publicznego (1) powtarzającego się z pewną częstotliwością, (2) w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, (3) w związku ze sprzedażą alkoholu przez dany punkt, (4) gdy punkt ten nie zawiadamia określonych organów ochrony porządku publicznego. Ponownie trudno odnaleźć w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym potwierdzenie tychże okoliczności. Z załączonych pism z dnia [...] lipca 2009 roku, [...] września 2009 roku, i w szczególności pisma Komisariatu Policji P. N. M. z dnia [...] października 2009 roku wynika co prawda, że klienci sklepu skarżącej oraz okolicznych punktów sprzedaży alkoholu zakłócają spokój oraz są uciążliwi dla mieszkańców, lecz w żadnym razie ustalenia te nie pozostają w bezpośrednim związku z D. "M.". Fakt ten stwierdza wyraźnie w swojej decyzji Prezydent Miasta P., wskazując na znaczną liczbę podobnych lokali w okolicy. W efekcie nie można mówić o spełnieniu się wszystkich przesłanek zawartych w powołanym przepisie, a zatem konsekwentnie nie mógł on znaleźć zastosowania. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, iż organy administracji publicznej nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Tym samym doszło do naruszenia podstawowej zasady prawdy obiektywnej, o jakiej mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego świetle to bowiem na organach administracji spoczywa obowiązek rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Wiąże się on również z art. 77 § 1 tej ustawy, który nakazuje wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem w oparciu o całokształt zgromadzonych danych można rozpatrywać, czy określony fakt został rzeczywiście udowodniony (art. 80 powołanej ustawy). Nieustalenie zatem wszystkich istotnych okoliczności może w konsekwencji stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 roku, sygn. V SA 1611/00, LEX nr 80635). W takiej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało uchylić zaskarżona decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji powinny uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności zakresie wykazania zaistnienie lub niezaistnienia okoliczności sprzedawania w sklepie skarżącej alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży, czy też związku pomiędzy zakłócaniem porządku publicznego, a prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik br