II SA/Po 660/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr/ Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], działając podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. Ib, ust. 3, ust. 4, art. 20, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.), obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 1067), art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 423), art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych tj. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) odmówił L. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę H. B.. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna jest jego rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie jej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Ustawodawca posłużył się zwrotem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą". Na L. B. jako córce niepełnosprawnej, wymagającej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji H. B. spoczywa ustawowy obowiązek alimentacyjny (obowiązek dostarczenia środków utrzymania) wobec rodzica. Organ zauważył, że L. B. legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, jest osobą bierną zawodowo, nigdy nie pracowała. Brak zatrudnienia strony nie pozostaje zdaniem organu w związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby, kwalifikacje i dotychczasowa aktywność zawodowa. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia opiekuna (nie podejmowanie przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Organ stwierdził również, że niespełniona została przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz wskazał, że wprawdzie znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014r. o częściowej niekonstytucyjności ww. przepisu i wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy. L. B. odwoła się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP, , a także na dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy i niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W odwołaniu argumentowano, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki L. B. nie mogła podjąć zatrudnienia. Podkreślono, że sprawuje stałą i osobistą opiekę nad matką. Oprócz tego argumentowano w przedmiocie bezpodstawnego zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst. Dz. U z 2018r., poz. 570, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a., art. 2 pkt 2, art. 17 ust 1 i ust. 1a, ust. 3 oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1d i ust. 2 u.ś.r., Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P.2020r. poz. 1031 z dnia 2020.11.12) w związku z art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Motywując decyzję Kolegium zgodziło się ze skarżącą w zakresie argumentacji dotyczącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Kolegium w badanej sprawie należy dokonać wykładni wymienionego przepisu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu organ I instancji zobowiązany był uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny i przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej nie brać pod uwagę art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mimo to w ocenie Kolegium skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ponieważ brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca jest 61-letnią osobą, która nigdy w swoim życiu nie pracowała (według jej oświadczenia). Jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...], H. B. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji dopiero od [...] października 2019r. Skoro zatem L. B. nie podejmowała zatrudnienia przed powstaniem niezdolności do samodzielności egzystencji jej matki i stan ten trwał ponad 40 lat od ukończenia przez skarżącą 18-go roku życia, to trudno doszukać się bezpośredniego związku przyczynowego między niezdolnością do samodzielnej egzystencji H. B. a dalszym niepodejmowaniem pracy przez jej córkę. Kolegium nie podzieliło żadnego z zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Organ I instancji w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, gromadząc niezbędny materiał dowodowy, w szczególności umożliwiając stronie wypowiedzenie się w zakresie historii swojego zatrudnienia. Strona nie posiadała jednak żadnych świadectw ani umów o pracę. Ponadto przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego zebrano wszelkie niezbędne w sprawie informacje. Zdaniem Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy S. wydając decyzję w niniejszej sprawie nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. W tym kontekście, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. B. podała, że zaskarża decyzję Kolegium w całości, wnosi o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1. Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej oraz, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki istnieje; 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. W uzasadnieniu skargi podano, że fakt niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia pozostaje w związku z opieką nad matką, a skarżąca całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Podkreślono, że organy nie kwestionowały zakresu sprawowanej przez nią opieki, a mimo to nie przyznały wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwołzwczego w P. dotyczące odmowy przyznania skarżącej L. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. B.. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium słusznie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utracił przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem organów obydwu instancji skarżąca nie spełnia jednak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia), w związku z koniecznością sprawowania opieki, a to z tego względu, że skarżąca nigdy nie pracowała. Z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Wskazać należy, że w art. 3 pkt 22 u.ś.r., ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego ocena, czy dana osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, ocenić należało, czy zasadnie organy obu instancji uznały, że w przypadku skarżącej nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Przy czym wskazać trzeba, że obie decyzje opierają się na danych uzyskanych z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego ze skarżącą [...] marca 2021 r. W trakcie tego wywiadu skarżąca podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania jest pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej, z której korzysta od 2008 r. Podała, że jest osobą bierną zawodowo, nigdy nie pracowała. We własnoręcznie spisanym oświadczeniu wskazała, że nie pracuje i nie będzie pracować z uwagi na swój stan zdrowia i konieczność opieki (k. 33). Z ustaleń organu wynika, że skarżąca jest wdową, ma wykształcenie podstawowe. Aktualnie jest w wieku poprodukcyjnym (62 lata). Ustalono, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2019 r., wydanym do dnia [...] grudnia 2021 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2019 r. (k. 31). Skarżąca choruje przewlekle (cukrzyca), w przeszłości przebyła chorobę nowotworową. Opiekuje się swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Matka skarżącej H. B. ma 81 lat, jest wdową, cierpi na zwyrodnienie stawów, nadciśnienie tętnicze, przeszła rozległy zawał serca. W kontekście przytoczonych okoliczności należy stwierdzić, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad matką, ponieważ nie pracuje zawodowo i nigdy wcześniej nie pracowała. Opieka nad matką nie była też powodem niepodjęcia zatrudnienia. Skarżąca nie jest osobą poszukującą pracy, jest osobą w wieku poprodukcyjnym, leczy się na różne schorzenia i sama wskazała, że jej stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy. W tej sytuacji zasadnie organy obu instancji uznały, że nie została spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" czy "niepodejmowania zatrudnienia", która stanowi warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kwestionując stanu zdrowia matki skarżącej i zakresu sprawowanej opieki przez skarżącą (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W niniejszej sprawie zaś taki związek przyczynowy nie zachodzi. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem organy prawidłowo uznały, że niespełniona jest przesłanka niepodejmowania/rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wnikliwie wyjaśniony, decyzje organów obu instancji odpowiednio umotywowane, nie były zatem trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt I.2 skargi. Reasumując zasadnie organy I i II instancji uznały, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, co zdecydowało o jego odmowie przyznania tego świadczenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 , dalej jako "p.p.s.a.") skargę oddalił. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.