II SA/Po 661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność § 25 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku miejskiego w S. II. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sądowoadministracyjnego, III. określa, że § 25 ust. 1 powołanej w pkt. I wyroku uchwały nie podlega wykonaniu. /-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka Rada Miejska w S. na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku miejskiego w S.. W § 6 powołanej wyżej uchwały stwierdzono, że przedmiotem zmiany planu (uchwalonego [...]VIII.2002 r. uchwała Nr [...]) jest zmiana przeznaczenia terenu usług-sportu - oznaczonego symbolem US - na teren usług - oznaczony w zmianie planu symbolem U, ustalenie zasad zagospodarowania dla zmienionej funkcji oraz dostosowanie ustaleń planu do obowiązujących przepisów prawa. Ponadto podano, że ustalenia uchwały są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] przez Radę Miejską w S. w dniu [...].II.2002 r. Zmianą planu objęto działki o powierzchni około [...] ha, na których obszarze ustalono dwa podstawowe przeznaczenia terenu tj. teren usług (U) i zieleń publiczną (ZP). Ustalono, że funkcje związane z rekreacją stanowią przeznaczenie dopuszczalne w rozumieniu § 4 pkt 6 uchwały. Na obszarze obejmującym zmianę planu przewidziano zachowanie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej. Uchwała określiła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dla budynków realizowanych na terenie usług przewidziano wysokość zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych i dopuszczono realizację kondygnacji podziemnej (§ 21 ust. 1 i 2 uchwały). Określono wysokość i rodzaj przykrycia dachowego budynków wraz z kątem nachylenia głównych połaci (§ 22 uchwały). Ustalono wskaźnik intensywności zabudowy terenu do 25 % (§ 23 uchwały). W § 25 ust. 1 uchwały wskazano, że na terenie oznaczonym symbolem U ustala się w zależności od potrzeb realizację między innymi budynku gastronomicznego z miejscami noclegowymi, strzelnicy, kręgielni, pomieszczeń biurowo-administracyjnych, placu zabaw, obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych (np. kortu tenisowego) oraz małej architektury. Uchwalono również szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na terenie zieleni publicznej - symbol ZP. Uchwała określiła także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej (rozdział 10 uchwały). Wojewoda i, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku miejskiego w S.. Domagając się ostatecznie (k. 63 akt) stwierdzenia nieważności § 25 ust. 1 powołanej uchwały skarżący zarzucił jego postanowieniom niezgodność z prawem. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...]r., kierunkiem zagospodarowania przestrzennego ustalonym w Studium dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem U jest ich przeznaczenie pod zieleń parkową i tereny rekreacyjne, oznaczone na rysunku Studium ZP/R. Tereny rekreacyjne zostały włączone w studium w "pozostałe tereny przeznaczone pod zainwestowanie i obejmują terenu sportu, biwaków, campingów, stanic itp.". Przeznaczenie podstawowe w planie miejscowym ustalono jako usługi (§ 9 ust. 1), natomiast przeznaczenie dopuszczalne stanowią funkcje związane z rekreacją (§ 9 ust. 2). Analizując zapis § 25 ust. 1 uchwały Wojewoda stwierdził, że zawiera on katalog otwarty ustalonych w planie dla terenu funkcji usług (oznaczonych na rysunku planu symbolem U), o czym świadczą sformułowania "w zależności od potrzeb" i "między innymi". Cały zbiór działalności usługowej jest jednak dużo szerszy i może obejmować także usługi niezgodne z zapisami Studium. Nie uszczegółowienie rodzajów dopuszczalnej działalności usługowej na terenie U, a przez to dopuszczenie na tym terenie działalności wykraczającej poza "rekreację" nie koresponduje z ustaleniami Studium, co stanowi naruszenie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Powołując się na art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz wskazał, że kompetencje do oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium należą do rady gminy. Brak jest zatem podstaw prawnych do dokonywania takiej oceny przez Wojewodę, a już niedopuszczalnym jest stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały na podstawie własnej oceny, odbiegającej co do meritum od oceny przyjętej przez radę gminy. Wyłącznie istotne naruszenie trybu, bądź naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego może być przesłanką do takiego działania, o czym mówi art. 28 powołanej wyżej ustawy. W § 9 zaskarżonej uchwały ustalone zostały przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, tak więc usługi i zieleń publiczna są przeznaczeniem podstawowym a funkcje związane z rekreacją stanowią przeznaczenie dopuszczalne. Zarówno przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zdefiniowane zostały w § 4 pkt 4 i 6 uchwały. Przepis § 12 ustala, że działalność usługowa, przewidziana na terenie U, będzie realizowana w jednej bryle budynku. Parametry zabudowy określone zaś zostały w rozdziale 6. Przepis § 25 ust. 1 uchwały uszczegółowia zapis § 9 poprzez przykładowe wymienienie usług, jakie przewiduje się na danym terenie. Wprawdzie ich katalog jest otwarty, lecz jednocześnie ograniczony. Ograniczenie to polega na wymienieniu usług mających wspólny charakter tzn. związanych ze sportem oraz szeroko rozumianą rekreacją. Dlatego twierdzenie strony skarżącej, że istnieje możliwość lokalizacji dowolnej usługi jest "daleko idącą nadinterpretacją". Przepis § 25 wprowadza katalog usług pożądanych poprzez podanie ich rodzaju. Umożliwia to realizację niektórych, wymienionych w tym przepisie usług bądź usług podobnych do wymienionych, a nie jak twierdzi Wojewoda, dowolnych usług. Redakcja § 25 ma na celu uniknięcie konkretyzacji zapisów planu będącego aktem normatywnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W art. 9 ust. 4, a także artykułach 14 ust. 5, 17 pkt 4 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wyrażony został wymóg zgodności planu miejscowego sporządzonego pod rządami powołanej ustawy z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zważywszy na rolę i charakter obu wymienionych wyżej aktów planowania przestrzennego należy stwierdzić, że związanie organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego ustaleniami studium oznacza, najogólniej rzecz ujmując potrzebę realizacji w planie miejscowym celów polityki przestrzennej określonych w studium. W obowiązującym na terenie Gminy S. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym [...].II.2002 r. uchwałą nr [...], teren parku miejskiego w S. oznaczony został w części graficznej studium symbolem ZP/R, co oznacza zieleń parkową i tereny rekreacyjne. W tekście studium, w dziale zatyt. "pozostałe tereny przeznaczone pod zainwestowanie", określono pojęcie tereny rekreacyjne jako "tereny sportu, biwaków, campingów, stanic itp." W zakwestionowanym w skardze § 25 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku miejskiego w Środzie Wielkopolskiej postanowiono, że na terenie U - terenie usług ustala się w zależności od potrzeb realizację między innymi następujących obiektów: budynku gastronomicznego, strzelnicy, kręgielni, pomieszczeń biurowo-administracyjnych, placu zabaw, obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych (np. kortu tenisowego) oraz małej architektury. Tak sformułowane postanowienia § 25 ust. 1 uchwały nie mogą być uznane za zgodne z ustaleniami zawartymi w studium. Użycie bowiem pojęć "w zależności od potrzeb" oraz "między innymi" oznacza dopuszczalność realizacji na tym terenie także innych obiektów lub urządzeń usługowych służących nie tylko rekreacji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu fakt, iż wszystkie wymienione przykładowo w § 25 ust. 1 uchwały obiekty i urządzenia mają wspólną cechę tj. służą rekreacji, a więc spełniają cele określone w studium. Dokonując wykładni powołanego paragrafu należy bowiem uwzględnić pozostałe ustalenia zawarte w przedmiotowym planie miejscowym. Wynika z nich natomiast, że na terenie parku wyznaczono teren usług (U) i teren zieleni publicznej (ZP) traktując te funkcje jako podstawowe oraz przyjęto, że funkcje związane z rekreacją stanowią przeznaczenie dopuszczalne - uzupełniające i wzbogacające podstawowe (§ 9, § 4 pkt 4 - 7 uchwały). Równocześnie w § 4 pkt 9 zdefiniowano pojęcie działalności usługowej pod którym należy rozumieć działalność gastronomiczną, hotelarską, usługową i handlową o powierzchni sprzedaży poniżej [...] m2, określoną w przepisach prawa. Skoro zatem obszar oznaczony symbolem "U" określono ogólnie jako teren usług, na którym funkcje związane z rekreacją stanowią jedynie przeznaczenie uzupełniające, a w słowniku pojęć, działalność usługową zdefiniowano we fragmencie jako działalność usługową (idem per idem) to w istocie tak wykładnia językowa jak i systemowa treści planu nie daje podstaw do przyjęcia, że katalog obiektów, których realizację dopuszcza § 25 ust. 1 planu obejmuje wyłącznie obiekty służące celom rekreacyjnym. Wskazanie w § 25 ust. 1 konkretnych obiektów i urządzeń wprawdzie może oznaczać, że są one pożądane na danym terenie (wykładnia celowościowa) to jednak nie pozwala w kontekście całej treści tego paragrafu i pozostałych ustaleń planu miejscowego na uznanie, że wolą uchwałodawcy było ograniczenie działalności usługowej do działalności służącej wyłącznie szeroko rozumianej rekreacji. To zaś oznacza, że § 25 ust. 1 planu miejscowego nie uwzględnia zasad zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu wynikających ze studium. Dlatego należało uznać, że zaskarżony przez Wojewodę § 25 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji oznacza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Jak wskazano to w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego (Wyd. C.H. BECK W-wa 2005, str. 253) pojęcie zasad sporządzania aktu planistycznego dotyczy problematyki merytorycznej takiego aktu, w tym między innymi zawartych w nim ustaleń. Nieuprawnione jest zatem stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że kompetencja rady gminy do oceny zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, wyrażona w art. 20 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wyłącza dopuszczalność kontroli tych zagadnień ze strony organu nadzoru. Z tych przyczyn wyżej wskazanych, na podstawie art. 147 § 1, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK