II SA/Po 666/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej zwany Burmistrzem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), art. 6 pkt 16, art. 109 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej ups) uchylił w całości decyzję z dnia (...) października 2013 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) października 2013 r.) w sprawie przyznania R. B. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w miesiącu październiku 2013 r. na kwotę (...) zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie poinformowała Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie swojej sytuacji majątkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji z (...) marca 2014 r. odwołująca zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu Jej rodziny. Decyzją z (...) kwietnia 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) kwietnia 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z (...) marca 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że odwołująca dnia (...) marca 2013r. zawarła umowę najmu mieszkania na okres 12 miesięcy a następnie w dniu (...) grudnia 2013 r. strony zawarły aneks do wskazanej umowy przedłużając okres jej obowiązywania od (...) stycznia 2014 r. do (...) grudnia 2014 r. Z tytułu zawartych umów odwołująca uzyskiwała dochód. Z zebranej dokumentacji wynika, że odwołująca w trakcie korzystania z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej nie poinformowała o zawarciu wymienionej umowy najmu, a także o uzyskiwanych z tego tytułu dochodach. Wskazana zmiana sytuacji dochodowej ma wpływ na podstawę przyznania wnioskowanej pomocy, lecz fakt ten nie był znany w momencie przyznawania świadczenia. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji wydanej decyzji z (...) października 2013 r. o której stanowi art. 106 ust. 5 ups w postaci zmiany sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na skutek uzyskania dodatkowego dochodu z tytułu umowy najmu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 6 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni (dalej zwana skarżącą) zaskarżyła decyzję z (...) kwietnia 2014 r. kwestionując dokonane w niej ustalenia faktyczne. Skarżąca potwierdziła zawarcie dnia (...) marca 2013 r. umowy najmu mieszkania podkreślając zarazem, że przez okres roku nie otrzymywała z tego tytułu jakichkolwiek pieniędzy. Wobec tego, zdaniem skarżącej, nie spoczywał na Niej obowiązek poinformowania o tym organu I instancji. Skarżąca wyjaśniła, że najemca mieszkania zapłacił za jego podłączenie do sieci wodociągowej i z tego tytułu przez okres roku czasu zajmował lokal mieszkalny nie płacąc czynszu. Sytuacja materialna skarżącej nie uległa zmianie (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z 16 czerwca 2014 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. decyzję) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 p.p.s.a., pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, s. 31 i n. oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 506/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem była decyzja Kolegium oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w miesiącu październiku 2013 r. Jak bowiem przyjęły organy obu instancji, w niniejszej sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji w postaci zmiany sytuacji dochodowej skarżącej dzięki uzyskaniu dodatkowego źródła dochodu w postaci zawartej umowy najmu lokalu mieszkalnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) marca 2014 r. organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 106 ust. 5 ups, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 ups decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem organów obu instancji, w niniejszej sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej, co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej jednorazowe świadczenie pieniężne. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. W art. 106 ust. 5 ups mowa jest o zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej strony, do której dochodzi już po wydaniu pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie na rzecz strony. Innymi słowy uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie powołanego przepisu możliwa jest w sytuacji, gdy już po przyznaniu świadczenia dochodzi do takiej zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, która uzasadnia weryfikację decyzji przyznającej świadczenie. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie doszły do wniosku, że podpisanie przez skarżącą w marcu 2013 r., a wiec kilka miesięcy przed wydaniem decyzji o przyznaniu Jej specjalnego zasiłku celowego, umowy najmu należącego do Niej lokalu świadczy o zmianie Jej sytuacji dochodowej. Okoliczność na którą powołują się organy, a mianowicie podpisanie umowy najmu, istniała już w chwili wydania decyzji przyznającej specjalny zasiłek celowy, to jest (...) października 2013 r. Chociaż nie była ona znana organowi wydającemu tę decyzję to nie może być uznana za okoliczność, która nastąpiła po wydaniu tej decyzji i świadczy o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej. Co prawda skarżąca po wydaniu decyzji z (...) października 2013 r. zawarła aneks do umowy najmu (w dniu (...) grudnia 2013 r.), to jednak wobec braku wiedzy organu I instancji o pierwszej umowie najmu z (...) marca 2013 r. nie można uznać, że przedłużenie tej umowy stanowi nową okoliczność świadczącą o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej. Zdaniem Sądu, niepoinformownanie organu I instancji o zawarciu takiej umowy stanowić może ewentualnie podstawę do stwierdzenia, że przyznane skarżącej świadczenie (specjalny zasiłek celowy) było świadczeniem nienależnie pobranym. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 16 ups przez świadczenie nienależnie pobrane uznać należy świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Można zatem rozważyć, czy zatajenie przez skarżącą w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia (...) października 2013 r. informacji o zawarciu przez Nią umowy najmu z (...) marca 2013 r. i ewentualnie osiąganym przez Nią z tego tytułu dochodzie, miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie przyznania jej świadczenia pieniężnego. Pobranie nienależnego świadczenia stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 106 ust. 5 ups. W stanie faktycznym sprawy wyjaśnienia wymaga charakter instytucji weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ups. Przepis ten służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kpa. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem decyzja ta wywołuje skutki ex nunc – tj. na przyszłość od chwili jej wydania. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ups. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz (por. wyrok NSA z 26 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1582/09 oraz 11 sierpnia 2010 r. o sygn. I OSK 654/10, – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też przepis art. 106 ust. 5 ups może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne np. kiedy beneficjent pomocy nadal korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy, przepis ten nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały już skonsumowane (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 980/13 oraz I OSK 94/13 – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na dzień wydania przez Burmistrza decyzji uchylającej decyzję z (...) października 2013 r., przyznany tą decyzją jednorazowy specjalny zasiłek celowy został stronie już wypłacony, a zatem należy uznać, że przyznanie stronie uprawnienie do świadczenia pieniężnego zostało już zrealizowane – skonsumowane. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organy trafnie zastosowały w niniejszej sprawie tryb weryfikacji ostatecznej decyzji określony w art. 106 ust. 5 ups. W sprawie nie zachodzi przesłanka zmiany sytuacji majątkowej lub osobistej strony, za to nie można wykluczyć wystąpienia przesłanki nienależnie pobranego świadczenia. W trybie przewidzianym ww. przepisem niemożliwa jest weryfikacja decyzji, której skutki zostały już zrealizowane. Powyższe nie oznacza jednak, że brak jest podstaw do ustalenia od skarżącej obowiązku zwrotu ewentualnie nienależnie pobranego świadczenia przyznanego Jej decyzją z (...) grudnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 98 ups świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 26 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1582/09, że nie jest warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Brak takiej zależności wyraźnie bowiem wynika z treści art. 106 ust. 5 ups, który przewiduje, że jedną z przyczyn zmiany decyzji (jej uchylenia) jest właśnie pobranie świadczenia nienależnego. Oba postępowania dotyczą zupełnie różnych kwestii, choć pozostają ze sobą w związku. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ups dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczenia lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ ustala przesłanki dowodzące, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzeka w kwestii zwrotu tego świadczenia. Niewątpliwie w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do zbadania przez organ, czy fakt niepoinformowania przez skarżącą, w toku postępowania o przyznanie jej świadczenia pieniężnego, o zawartej umowie najmu posiadanego przez nią lokalu skutkowało przyznaniem jej świadczenia, które było nienależne. Ustalenie tej kwestii wymaga jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania i ustalenia czy skarżąca uzyskiwała z tego tytułu jakikolwiek dochód oraz rozważenia czy okoliczność ta może mieć wpływ na przyznanie specjalnego zasiłku celowego, którego przyznanie, co należy podkreślić, nie jest w świetle art. 41 ups uzależnione od kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z (...) marca 2014 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w 2 pkt wyroku na podstawie art. 152 ppsa.