II SA/Po 668/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 kwietnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]. z dnia 10 marca 2014 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. o nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] przyznał R. B. pomoc w formie posiłku – obiadu od dnia 1 lipca 2013 r. przed 5 dni w tygodniu, określając, że posiłki będą wydawane przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w O.. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 10 marca 2014r. nr [...] uchylił decyzję z dnia 1 lipca 2013 r. w części przyznającej pomoc w formie usługi i obiady w DDPS dla R. B. za okres od 1 maja 2013 r. do 28 lutego 2014 r. na łączną kwotę [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej: u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony, bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego, strona w trakcie trwania świadczenia nie poinformowała o zmianie swojej sytuacji majątkowej. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 109 u.p.s. osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Tymczasem, z ustaleń organu wynika, że strona nie poinformowała o zawarciu umowy najmu mieszkania z dnia 30 marca 2013r., obejmującego okres 12 miesięcy oraz aneksu do umowy najmu z dnia 28 grudnia 2013r., obejmujący okres od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014 r. Zdaniem Burmistrza, powołana zmiana sytuacji majątkowej miała wpływ na podstawę przyznania usług i obiadów w DDPS dla strony, lecz fakt ten nie był znany organowi w dniu wydania decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. Dlatego, z uwagi na niepoinformowanie przez stronę organu o zmianie jej sytuacji majątkowej, usługi i obiady od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 28 lutego 2014 r. nie przysługują stronie, o czym orzeczono w sentencji decyzji. R. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż decyzja z organu I instancji z dnia 1 lipca 2013 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), która to ustawa przyjmuje wyższe kryteria dochodowe, aniżeli ustawa o pomocy społecznej. Podniosła, iż jej faktyczny dochód w 2013 r. to kwota [...] zł, zaś kwota, którą miałaby otrzymywać z tytułu czynszu z umowy najmu została zapłacona usługodawcom przez najemcę w formie zapłaty za wykonane usługi geodezyjne, wykonanie przyłącza i projektu. Odwołująca dodała, że w związku z tym faktycznie nie uzyskiwała dochodu z umowy najmu, o której wspomniał organ I instancji. W związku z tym, odwołująca podniosła, iż burmistrz niesłusznie uchylił decyzję z 1 lipca 2013 r. Wskazała też, że nie poinformowała organu o zawarciu umowy najmu sądząc, że jeśli nie pobiera z tego tytułu czynszu, to zawarcie umowy jest dla organu bez znaczenia. Ponadto odwołująca podała, że dzieląc kwotę, którą rzekomo miała do dyspozycji tj. [...] zł na trzy osoby uzyskuje się kwotę [...]zł na osobę w rodzinie, co oznacza, że dochód w takie wysokości nie przekracza kryterium ustalonym w ustawie o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, iż w toku prowadzonego postępowania ujawniono , iż R. B. w dniu 30 marca 2013r. zawarła umowę najmu mieszkania na okres 12 miesięcy a następnie w dniu 28 grudnia 2013r. strony podpisały aneks do wskazanej umowy, przedłużając okres jej obowiązywania od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014r. Z tytułu zawartych umów odwołująca uzyskiwała dochód, o którym nie poinformowała organu w trakcie korzystania z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Wskazana zmiana sytuacji dochodowej ma wpływ na podstawę przyznania wnioskowanej pomocy, lecz fakt ten nie był znany w momencie przyznawania świadczenia. Dalej organ II instancji powołał przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. i wskazał, że określa on katalog przesłanek obligatoryjnych i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi bądź może stanowić podstawę weryfikacji decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie z pomocy społecznej. Jedną z przesłanek obligatoryjnej weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Koresponduje ona z art. 109 u.p.s. nakładającym na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. Według Kolegium w niniejszej sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji - zmiana sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na skutek uzyskania dodatkowego dochodu z umowy najmu. Kolegium dodało, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest uznaniowa, a w związku z tym nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel użyto środki pieniężne uzyskane przez stronę, ani też w jakiej jest ona sytuacji. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty strony nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. R. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję podnosząc zarzuty tożsame z powołanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2014 r. skarżąca podniosła, iż koszty związane z podłączeniem wynajmowanego przez nią lokalu do sieci wodociągowej stanowią koszty związane z uzyskaniem dochodu i powinny być uwzględnione przy ustalaniu jej sytuacji dochodowej na gruncie art. 8 pkt 5 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I-instancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 106 ust. 5 u.p.s., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 10 marca 2014 r., którą na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylono ostateczną decyzję tego organu z dnia 1 lipca 2013 r. przyznającą R. B. pomoc w formie posiłku – obiadu od dnia 1 lipca 2013 r. przed 5 dni w tygodniu, określając, że posiłki będą wydawane przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej [...]. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem organów w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej R. B., co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej pomoc w formie usług dożywiania. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. W przepisie art. 106 ust. 5 u.p.s. mowa jest o zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej strony, do której dochodzi już po wydaniu pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie na rzecz strony. Innymi słowy uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie powołanego przepisu możliwa jest w sytuacji, gdy już po przyznaniu świadczenia dochodzi do takiej zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, która uzasadnia weryfikację decyzji przyznającej świadczenie. Tymczasem organy orzekające w przedmiotowej sprawie doszły do wniosku, iż podpisanie przez R. B. w marcu 2013 r., a wiec kilka miesięcy przed wydaniem decyzji o przyzwaniu jej pomocy w formie dożywiania, umowy najmu należącego do niej lokalu świadczy o zmianie jej sytuacji dochodowej. Okoliczność, na którą powołują się organy, podpisanie umowy najmu, istniała już w chwili wydania decyzji przyznającej pomoc, tj. 2 grudnia 2013 r. Chociaż okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu tę decyzję, to nie możne być ona uznana za okoliczność, która nastąpiła po wydaniu tej decyzji i świadczy o zmianie sytuacji dochodowej R. B.. Co prawda skarżąca po wydaniu decyzji z 1 lipca 2013 r. zawarła aneks do umowy najmu (w dniu 28 grudnia 2013 r.) to jednak wobec braku wiedzy organu I instancji o umowie najmu z 30 marca 2013 r. nie można uznać, iż przedłużenie tej umowy stanowi nową okoliczność świadczącą o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej. W ocenie Sądu niepoinformownanie organu I instancji o zawarciu takiej umowy stanowić może ewentualnie podstawę do stwierdzenia, iż przyznane R. B. świadczenie było świadczeniem nienależnym pobranym. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 16 u.p.s. przez świadczenie nienależnie pobrane uznać należy świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Można zatem rozważyć, czy niepowiadomienie przez R. B. organu I instancji w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. o zawarciu przez nią umowy najmu z 30 marca 2013 r. i ewentualnie osiąganym przez nią z tego tytułu dochodzie, miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie przyznania jej pomocy w formie usług codziennego posiłku. W tym miejscu zauważyć należy, iż "pobranie nienależnego świadczenia" stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga charakter instytucji weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji konstytutywnej , a zatem decyzja ta wywołuje skutki ex nunc – tj. na przyszłość od chwili jej wydania. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1582/09 oraz z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 654/10, publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne np. kiedy beneficjent pomocy nadal korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy przepis ten nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej tj. której skutki zostały już skonsumowane (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 980/13 oraz I OSK 94/13 – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem na dzień wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji uchylającej decyzję z 1 lipca 2013r., przyznana tą decyzją pomoc w formie usługi i obiadu w DDPS [...] była udzielana od dnia 1 maja 2013 r. i nadal trwała. Burmistrz [...] uchylając zaś decyzją z dnia 10 marca 2014 r. swą decyzję z 1 lipca 2013 r. orzekł w części przyznającej pomoc za okres od 1 maja 2013 r. do 28 lutego 2014 r., a więc za okres przeszły (ex tunc). Brak jest zatem podstaw do uznania, iż organy jednak trafnie zastosowały w przedmiotowej sprawie tryb weryfikacji ostatecznej decyzji określony w art. 106 ust. 5 u.p.s. W sprawie nie zachodzi przesłanka zmiany sytuacji majątkowej lub osobistej strony, za to nie można wykluczyć wystąpienia przesłanki nienależnie pobranego świadczenia. W trybie przewidzianym ww. przepisem niemożliwa jest weryfikacja decyzji w zakresie, w jakim jej skutki już zostały zrealizowane. Powyższe nie oznacza jednak, iż brak jest podstaw do ustalenia od R. B. obowiązku zwrotu ewentualnie nienależnie pobranego świadczenia przyznanego jej decyzją z 1 lipca 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 26 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1582/09, iż nie jest warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Brak takiej zależności wyraźnie bowiem wynika z treści art. 106 ust. 5 u.p.s., który przewiduje, że jedną z przyczyn zmiany decyzji ( jej uchylenia) jest właśnie pobranie świadczenia nienależnego. Oba postępowania dotyczą zupełnie różnych kwestii, choć pozostają ze sobą w związku. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczenia lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość, dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ ustala przesłanki dowodzące, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzeka w kwestii zwrotu tego świadczenia. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zbadania przez organy, czy fakt niepoinformowania przez R. B. w toku postępowania o przyznania jej pomocy, o zawartej umowie najmu posiadanego przez nią lokalu skutkowało przyznaniem jej świadczenia, które było nienależne. Ustalenie tej kwestii wymaga jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania i ustalenia czy R. B. uzyskiwała z tego tytułu jakikolwiek dochód oraz rozważenie, czy okoliczność ta może mieć wpływ na przyznanie jej pomoc w formie usługi i obiadów w DDPS [...], której przyznanie, co należy podkreślić, w świetle art. 5 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania uzależnione od kryterium dochodowego w odmienny sposób aniżeli w ustawie o pomocy społecznej. Należy podkreślić, że skarżąca zarówno w odwołani, jak i w skardze do Sądu dowodziła, że niezależnie jak liczyć jej dochody w spornym okresie czasu to i tak nie przekraczała kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania pomocy w zakresie dożywiania. Ponownie rozpoznając sprawę należy także mieć na uwadze przepis art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s., zgodnie z którym do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się wartości świadczenia w naturze. W sytuacji, gdy organy skutecznie nie zanegują twierdzeń skarżącej co do sposobu rozliczeń za najem lokalu, nie sposób twierdzić, że skarżąca uzyskiwała wyższy dochód niż ustalono to decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a .