II SA/Po 671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] 2009r. nr [...] II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy Pismami z dnia 19 maja 2009 r. Z. G. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w W. wniosek o wypłacenie mu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 wraz z odsetkami od należności za lata 2006-2008 oraz oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do przedmiotowego równoważnika pieniężnego i jego wysokości (wniosek wpłynął do organu w dniu [...] r.). Uzasadniając wniosek powołał się na nabyte i ustawowo przysługujące mu uprawnienia, jak i wydaną wcześniej i obowiązującą decyzję, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 953/07 z dnia 18 czerwca 2008 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w W. zwrócił, na podstawie art. 66 § 3 kpa, powyższe oświadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazał też, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie prawnym brak jest organu właściwego do rozpoznania złożonego wniosku, a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Organ wskazał również, iż przepis art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 kpa). Z. G. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu zażalenie na wyżej opisane postanowienie organu I instancji wskazując, iż otrzymane pismo od organu nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera elementów decyzji wskazanych w art. 107 Kodeksu; nie jest też postanowieniem w myśl art. 123 i art. 124 Kodeksu. Skarżący zwrócił uwagę na to, że jego wniosek dotyczy wypłacenia równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, którego został bezprawnie pozbawiony decyzją Komendanta Powiatowego Policji w W. Nr [...] z 2006 r., a nie ustalenia uprawnień do tego równoważnika. Skarżący domagał się merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 wraz z odsetkami od należności za lata 2006-2008. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie § 9 ust. 2 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Komendant Powiatowy Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień i wydawania decyzji w sprawie równoważnika dla emerytów (rencistów) policyjnych. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) – zmieniając zapisy rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Przepisy te uchyliły § 8 rozporządzenia, pozbawiając praw do równoważnika osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Ponadto uchylono § 9 ust. 2 rozporządzenia, co pozbawiło organy Policji możliwości stosowania powyższego rozporządzenia w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych. W związku z powyższym w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. Przepis art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu przestrzegania przepisów określających właściwość miejscową i rzeczową, co wynika z zasady praworządności (art. 6 kpa). Podjęcie działania władczego przez organ bez kompetencji nadanej normą prawna dotknięte jest sankcją nieważności. Skargę na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. G. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, iż organy obydwu instancji uchylają się od podjęcia decyzji w sprawie wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika, gdyż art. 91 ust. 1 ustawy o Policji nie zmienił się, a nie stanowi, iż równoważnik przysługuje tylko policjantowi w służbie czynnej. Zdaniem skarżącego w rozporządzeniu zmieniającym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2005 r. nie wskazano konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia wykonawczego z 28 czerwca 2002 r. W jego ocenie przedmiotowy równoważnik został mu przyznany przed wieloma laty na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, która nadal jest wiążąca. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie całość zgromadzonego dotychczas materiału stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 66 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku skarżącego. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Było to tym bardziej potrzebne, że w treści wniosku skarżący powołał się na taką decyzję, przyznającą mu bezterminowo uprawnienie do wypłaty równoważnika. Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu bezterminowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, determinuje sposób załatwienia wniosku i oświadczenia skarżącego wniesionego do organu I instancji w dniu 20 maja 2009 r., nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej (§ 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w ustalonej z góry wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, to jego oświadczenie (wniosek) winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem zgodnie z § 3 ust. 7 wymienionego rozporządzenia przedmiotowy równoważnik pieniężny wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczył tylko kompetencji organu do wydawania decyzji o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci kompetencje do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały, póki pozostają w obrocie prawnym. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy Policji ustali, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącego wniosek jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. W takiej sytuacji organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Zdaniem Sądu nie można było w takiej sytuacji zwracać podania skarżącego w trybie art. 66 § 3 kpa, ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie kompetencji Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego). Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J. Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 227). W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym z powodu braku organu właściwego w sprawie. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie uchylono przepis szczególny wskazujący konkretny organ do załatwienia przedmiotowej sprawy, to obowiązkiem organu wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego jest poszukiwanie w przepisach ogólnych regulacji pozwalającej na ustalenie organu właściwego. Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że już po wniesieniu skargi organ II instancji przedłożył odpisy dwóch decyzji: decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w W. z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu skarżącemu bezterminowo uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. opisanej wyżej decyzji nr [...], których oryginały zostały dołączone do akt administracyjnych (teczka opisana jako "egz nr 1"). Stwierdzić należy, iż kwestia późniejszego dołączenia powyższych dokumentów do akt sprawy, jak i przesłania do Sądu wymienionych decyzji, wskazuje jednoznacznie na to, że organy obu instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie ustaliły okoliczności, które w świetle wyżej przytoczonych argumentów uznać należy za istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Żaden z organów administracyjnych rozstrzygających co do zwrotu oświadczenia mieszkaniowego skarżącego nie powołał się na powyższe decyzje, a samo ograniczenie się przez organy obu instancji do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie został uchylony przepis będący podstawą przyznawania równoważnika, bez poczynienia stosownych ustaleń stanu faktycznego, jest niewystarczające i narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W nawiązaniu do treści przedłożonej przez organ II instancji decyzji nr [...] z dnia [...] 2006 r. dodatkowo trzeba wskazać na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1773/07 i z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 953/07. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach tych zajął stanowisko, iż samo uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Stwierdzenie przez organ wygaśnięcia tego typu decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe stanowisko organy orzekające w niniejszej sprawie winny wziąć pod rozwagę. Mając na względzie, że w sprawie nie dokonano koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 kpa, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - postanowił uchylić postanowienia obu instancji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy br