II SA/Po 673/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2013 r. Nr -[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego; oddala skargę Ostateczną decyzją z dnia [...] 2010 r. o nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Kierownik Urzędu) odmówił J. B. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W dniu 29 listopada 2012 r. do Kierownika Urzędu wpłynął wniosek J. B. o przyznanie świadczenia pieniężnego z uwagi na skierowanie do pracy przymusowej, w granicach państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. W piśmie strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt K 49/07, który zakwestionował zgodność z Konstytucją RP art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w zakresie jakim uzależnia przyznanie świadczenia od kryterium "geograficznego" – wywiezienia poza granice państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Kierownik Urzędu ponownie odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił swoją własną decyzję z dnia [...]2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ stwierdził, iż uchylona decyzja dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia [...] 2010 r. zatem wniosek J. B. złożony w organie w dniu 29 listopada 2012 r. wymaga ponownego rozpoznania po sprecyzowaniu trybu jego rozpatrzenia– wskazanie trybu nadzwyczajnego, którego uruchomienia domaga się strona. Odpowiadając na wezwanie organu pismem dnia 12 marca 2013 r. J. B. sprecyzował swój wniosek z dnia 29 listopada 2012 r. wskazując, iż wnosi o wzruszenie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu z dnia 16 grudnia 2010 r. w trybie określonym w art. 154 K.p.a. Wskazał, iż istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające słuszny interes strony. Decyzją z dna [...] 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia własnej decyzji z 16 grudnia 2010 r. Nr 0031744760/1 o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 154 K.p.a decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Kierownika Urzędu słuszny interes strony nie może jednak prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa tj. w niniejszej sprawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Niewątpliwie w interesie strony leżałoby naruszenie wskazanego wyżej przepisu, jednakże organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i w sytuacji stwierdzenia braku podstawy do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 K.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Artykuł 154 nie może stanowić bowiem tzw. "wentyla bezpieczeństwa" polegającego na tym, że strona dąży do wzruszenia prawomocnej niekorzystnej dla niej decyzji. Zmiana zasad polityki administracyjnej dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego ,zmiana wykładni przepisów prawa nie stanowią "słusznego interesu strony" w świetle art. 154 K.p.a. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi także interes społeczny. W analogicznych sprawach Kierownik Urzędu wydawał bowiem decyzje o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego. Przyznanie J. B. wnioskowanego świadczenia kolidowałoby z interesem społecznym i utrwalonym w tej kwestii orzecznictwem. Dalej organ przytoczył ustalenia co do wykonywanej przez stronę w czasie II Wojny Światowej pracy przymusowej stwierdzając, iż jakkolwiek J. B. wykonywał prace przymusowe to jednak nie wiązało się to z deportacją, "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska a zatem nie spełnia on warunków od otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. B. podnosząc, ż nie zgadza się z wydaną decyzją. Nie rozumie też dlaczego poddano go przesłuchaniu skoro organ ponowie wydał decyzję odmowną. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Kierownik Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2013 r. Nr [...]. Organ powtórzył stanowisko, iż słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa. Ponadto wskazał, iż prowadzone w oparciu o art. 154 K.p.a. postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz koncentrację na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych w tym przepisie. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podniósł, iż jakkolwiek w doktrynie brak jest definicji interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 K.p.a. statuujący zasadę praworządności stanowi, iż organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Według Kierownika Urzędu nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 K.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W ocenie organu przepisy powoływanej ustawy o świadczeniu pieniężnym nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie - osadzenie w obozie pracy bądź deportację. Zdaniem organu, dokonane w sprawie ustalenia prowadzą do wniosku, iż strona wykonywała w czasie wojny pracę przymusową, która niewątpliwie była dla niej uciążliwa, jednak praca ta nie była związana z wyrwaniem i odizolowaniem strony z jej dotychczasowego środowiska. Okoliczności podnoszone przez stronę- wykonywanie pracy niedaleko miejsca zamieszkiwania i regularny kontakt z rodziną nie spełniają warunków szczególnie dotkliwej represji umożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. B. zarzucając naruszenie art. 9, art. 107 i art. 112 K.p.a Skarżący zarzucił również, iż Kierownik Urzędu wydał z naruszeniem przepisów decyzję z dnia 10 grudnia 2012 r. Zdaniem strony przesłuchanie jej miało jedynie na celu wyeliminowanie z obiegu błędnie wydanej decyzji z dnia 10 grudnia 2012 r. Podniesiono także, iż organ wzywając do sprecyzowania wniosku strony z dnia 29 listopada 2012 r. nie sprecyzował czym różną się tryby nadzwyczajne uregulowane w art. . 154, 145 i 156 K.p.a., oraz jakie są przesłanki powoływania się na nie. Skarżący wskazał, iż w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu poradzono mu powołać się na tryb uregulowany w art. 154 K.p.a. i strona oczekiwała, że jej wniosek zostanie ponownie rozpoznany w tym trybie, a tym czasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzenie sprawy w oparciu o art. 154 K.p.a. nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, pod warunkiem, iż przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2011, s.592). Podkreślić również należy, iż słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, nie może prowadzić do obejścia prawa, bowiem zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. organy administracyjne zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie oznacza zatem przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m.in. w interesie strony. (por. wyroki NSA z dnia 17 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 428/10 oraz z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 1265/10 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Co prawda, postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to jednak w sytuacji, gdy organ administracji i sąd administracyjny dochodzą do wniosku, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem - jak w niniejszej sprawie - to wówczas konieczne jest należyte uzasadnienie takiego stanowiska (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 1265/10 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podzielić należy, stanowisko organu, iż w sprawie brak jest słusznego interesu strony jak i interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji Kierownika Urzędu z dnia 16 grudnia 2010 r. o odmowie przyznania J. B. uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej przez III Rzeszę. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 428/10 ). Świadczenie pieniężne, o które ubiegał się skarżący, w świetle treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 1996 r. Nr 87, poz. 395; z późn. zm,) przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie. Z kolei zgodnie z treścią art. 2 represją w rozumieniu tej ustawy jest : 1) osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939-1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, 2) deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. W rozpatrywanej sprawie J. B. domaga się przyznania mu świadczenia w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w punkcie 2 wyżej cytowanego przepisu, a zatem w związku z deportacją do pracy przymusowej. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wyjaśnił, iż nie każda forma skierowania do pracy przymusowej uprawnia do otrzymania świadczenia a jedynie taka, która związana jest z deportacją czyli z wyrwaniem, odizolowaniem strony od dotychczasowego środowiska co powodowało nasilenie dotkliwości represji doznawanej od okupanta. Takie rozumienie pojęcia deportacji wynika m.in. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07, w którym stwierdzono, że z deportacją w rozumieniu omawianej ustawy mamy do czynienia w sytuacji wysiedlenia danej osoby (przymusowej zmiany miejsca pobytu) i "wyrwania" jej z dotychczasowego środowiska. Deportacja nie zachodzi zaś w przypadku wykonywania przymusowej pracy w niewielkim oddaleniu od miejsca zamieszkania, a w tym w sąsiednich miejscowościach. Uzasadniając powyższe stanowisko Trybunał Konstytucyjny wskazał, że osoby poddane deportacji do pracy przymusowej, obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, najczęściej nieprzyjaznym środowisku. Z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, iż J. B. w czasie II Wojny Światowej został skierowany do pracy przymusowej. Pracował w kilku miejscach z których większość była zlokalizowana w rodzinnej miejscowości (G.). Dopiero w styczniu 1944 r. został skierowany do pracy w masarni położonej w sąsiedniej miejscowości P.. Z uwagi na charakter pracy był zmuszony przebywać w tej miejscowości przez 6 dni w tygodniu. Jedynie raz w tygodniu mógł odwiedzić rodzinę, która pozostała w rodzinnej miejscowości (G.). W ocenie Sądu organ słusznie uznał, iż praca, do której został skierowany skarżący nie wiązała się z jego deportacją, wyrwaniem z rodzinnego środowiska. Nawet po skierowaniu do pracy w pobliskiej miejscowości P., pozostawał on w znanym sobie środowisku i posiadał regularny, cotygodniowy, kontakt z najbliższa rodziną. Skarżący nie spełnia zatem przesłanki represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 powoływanej ustawy. W tej sytuacji nie można uznać, iż istnieje jakikolwiek słuszny interes skarżącego lub interes społeczny uzasadniający zmiana ostatecznej decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r, o odmowie przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jak słusznie wskazał organ przyznanie świadczenia pieniężnego J. B. wobec niespełnienia przez niego ustawowych przesłanek, stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności i niewątpliwie naruszałoby interes społeczny. Odnosząc się do zarzutów ponoszonych w skardze wyjaśnić należy, iż nie mają one znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Decyzja z dnia [...] 2012 r. jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego słusznie została wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją Kierownika Urzędu z dnia 5 lutego 2013 r. Wyniku tej decyzji organ prawidłowo podjął czynności zmierzające do sprecyzowania wniosku strony złożonego w organie w dniu 29 listopada 2012. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ pismem z dnia 4 marca 2013 r. prawidłowo pouczył stronę o możliwych trybach wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. To do strony należał wybór trybu, w którym domagał się wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ był w tym zakresie związany jej żądaniem. Ponadto wyjaśnić należy, że z wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady udzielania informacji nie można wyprowadzać obowiązku o informowaniu strony o treści rozstrzygnięcia jeszcze przed jego wydaniem, czego, jak wynika ze skargi, oczekiwał skarżący. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).