II SA/Po 679/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. Nr [...] znak [...] , II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził kontrolę budowy Zakładu Krawieckiego. W wyniku dokonanej kontroli stwierdzono prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z decyzją Starosty W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie, po dostarczeniu przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót, decyzją z dnia [...] r. nałożył na niego obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. C.. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB postanowieniem z dnia [...] r. ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ nakazał rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego. Od tej decyzji inwestor wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejne postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych organ I instancji wydał w dniu [...] r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. WWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu [...] r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na w/wym. obiekt budowlany. Decyzją z dnia [...] r. WWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję Z. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] r. uchylił decyzję WWINB z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja zapadła bez kompleksowego ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 107 §1 i 3 kpa. Sąd podkreślił również, że aby rozstrzygnąć problem, czy w sprawie zachodzą warunki odpowiadające dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc czy nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy porównać projekt ze zrealizowaną inwestycją. W uzasadnieniu wyroku zwrócono też uwagę na brak zasadniczych dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie danych, co do tego na ile powiększono budynek i to zarówno co do długości, powierzchni, jak i co do wysokości. Sąd wskazał, więc iż dopiero prawidłowo dokonane ustalenia co do stanu faktycznego pozwolą na ocenę, czy obiekt budowlany lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, czy też różnica może być zakwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego umożliwiająca doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 powołanej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające PINB, zgodnie z wytycznymi Sądu dokonał kontroli przedmiotowej budowy i następnie w dniu [...] r. wydał decyzję nakładającą na J. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych istotnie odbiegających od udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając PINB wskazał, iż w trakcie dokonanej kontroli ustalono, że powierzchnia zabudowy zwiększyła się o [...] m2, budynek powiększono - przedłużono wzdłuż granicy z działką nr [...] m, szerokość budynku w tylnej części powiększono o [..]m, zmieniono wysokość tylnej ściany od strony działki nr [...]- niższa części budynku została podwyższona o [...]cm. Zmieniono konstrukcję oraz kąt nachylenia części dachu od strony ulicy, który obniżono o [...] m. W trakcie dokonania pomiarów inwestor oświadczył, że nie zamierza nigdy dobudowywać piętra do istniejącego obiektu, ani rozbudowywać w przyszłości dalej wzdłuż granicy. Organ po dokonaniu kontroli pomiarów istniejącej budowy i porównaniu pomiarów z projektem uznał, że stwierdzone różnice polegające na zmianach w zakresie powierzchni zabudowy, długości i kubatury są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniósł skarżący podnosząc, iż wbrew jego woli inwestor wybudował budynek o [...] m dłuższy niż w projekcie. W ścianie budynku mieszczącego się na granicy działek znajduje się 5 otworów z rurami wychodzącymi na zewnątrz, czyli na działkę nr [...]. Zamieniono również ogrzewanie z gazowego na kominkowe, które wpływa niekorzystnie na otoczenie. Dokonano także zmiany w konstrukcji stropodachu, powodując zmianę wysokości ściany stojącej wzdłuż granicy. Skarżący zauważył też, że inwestor mimo takiego zakazu prowadził dalsze roboty. WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku sporządzenia oraz przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest m.in. zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: m.in. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości. Organ I instancji dokonał precyzyjnych ustaleń w odniesieniu do dokonanych przez inwestora zmian w trakcie realizacji inwestycji. W wyniku dokonanych ustaleń organ wykazał zmianę: wysokości, długości, szerokości, powierzchni zabudowy i kubatury obiektu prawidłowo kwalifikując je jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ wyjaśnił, iż art. 36a wskazuje jednoznacznie, że został wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA z dnia 22.11.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/05, LEX nr 214373). W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do powstania nowej inwestycji a jedynie do zmiany charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, określając termin wykonania tego obowiązku. W przypadku stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na inwestora, właściwy organ stosuje odpowiednio art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo -jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 4 wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji, która określa obowiązek sporządzenia i przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący powtórzył zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]., za wyjątkiem zakreślonego terminu realizacji obowiązku sporządzenia oraz przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Obie decyzje organów nadzoru budowlanego zapadły po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia [...]. sygn. akt [...], na mocy którego uchylone zostały wcześniejsze decyzje obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, realizując, na podstawie art. 153 p.p.s.a., wytyczne Sądu, dokonały ustaleń zakresu istniejących odstępstw, oceny ich charakteru oraz dokonały kwalifikacji prawnej powstałych zmian odbiegających od projektu budowlanego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera prawidłową ocenę w zakresie zakwalifikowania powstałej inwestycji jako pozwalającej na zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W procesie inwestycyjnym nastąpiły odstępstwa od projektu budowlanego i trafnie te odstępstwa organ zakwalifikował jako istotne. Zmiany nastąpiły w zakresie zwiększenia parametrów zabudowanej powierzchni o prawie [...] część, budynek rozbudowano wzdłuż granicy ze skarżącym o około [...]m, zmieniono jego wysokość i kubaturę. Brak było podstaw do przyjęcia, iż powstał nowy, inny budynek, nie objęty procedurą jego wybudowania, Trafnie zatem organy przyjęły, iż w sprawie winna być zastosowana procedura legalizacyjna przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, która zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, może być zalegalizowane jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sposób uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę uregulowany został w przepisie art. 51ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z wolą ustawodawcy w procesie inwestycyjnym inwestor może dokonać zmiany polegające na odstępstwie od projektu ale warunkiem ich legalizacji jest zgodność poczynionych zmian z prawem. Oznacza to, że w przypadku braku zgodności inwestycji z prawem organ nałoży na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i tym samym wymusi zgodność inwestycji z prawem. Tylko bowiem inwestycja nie naruszająca prawa, może być zalegalizowana przez zatwierdzenie projektu zamiennego i dalsze czynności wynikające z przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W niniejszym postępowaniu już na etapie wstępnej analizy organy winny zauważyć, ze wydanie projektu zamiennego zgodnego z prawem nie jest możliwe bez wcześniejszego dostosowania budowy do przepisów prawa regulujących możliwość posadowienia inwestycji w granicy działki, co stanowi główny zarzut skargi, a podnoszone było konsekwentnie w całym postępowaniu administracyjnym. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę z dnia [...]., wydana została w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.XII.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. poz. 140 ze zm.) które wymagało między innymi zgody sąsiada na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. Taką zgodę w zakresie projektu objętego decyzją skarżący wyraził (akta administracyjne). Z dniem 16.03.2001r. § 12 ust. 6, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1999r. Nr 89, poz. 414) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.III.2001r. (Dz. U. z 2001r. Nr 17, poz. 207). Oznacza to, że odstępstwo w postaci rozbudowania budynku poza granice projektu na odcinku około [...] m wzdłuż granicy bez już teraz zbędnej zgody sąsiada na podstawie § 12 ust. 6 byłoby możliwe tylko wtedy gdyby, w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki inwestora) została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W aktach administracyjnych brak jest projektu budowlanego, którego elementami winien być projekt zabudowy i zagospodarowania terenu tj. działki objętej inwestycją, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że takiej oceny organ nie dokonywał. Gdyby okazało się, że zabudowa w granicy w części stanowiącej odstępstwo jest możliwa do zalegalizowania, organ winien nakazać zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego wykonanie określonych robót budowlanych zmierzających do usunięcia inwestycji w opisanej części. Takie roboty budowlane, których legalizacja jest wykluczona winny być bowiem wyeliminowane jeszcze przed zleceniem wykonania projektu zastępczego. Podobnie organ nadzoru budowlanego winien się odnieść do innych części inwestycji, które stanowią odstępstwa od projektu budowlanego a których legalizacja tylko przez wykonanie projektu zamiennego nie będzie możliwa. Dodatkowo podkreślić należy, że projekt zamienny wydany w opisanym powyżej trybie skutkować będzie w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a przepisy art. 32-35 określające wymagania dotyczące pozwoleń na budowę stosuje się odpowiednio do zakresu zmiany. W tych warunkach Sąd uznał, iż sprawia niniejsza została przez organy nadzoru budowlanego rozpoznana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7 i 77 § 1 kpa i 107 § 3 kpa. Organ nie zebrał i nie ocenił całego, niezbędnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Powyższe uchybienie spowodowało, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zastosowano bez zebrania danych niezbędnych do wyboru wskazanych w tym przepisie środków. Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.ps.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt III wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz MP