II SA/Po 686/19

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. o nr [...] po rozpoznaniu wniosku P. K. odmówił zwrotu uprawnień do kierowania pojazdem kat. C, C1, CE, C1E. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynął do Starosty [...] wniosek P. K. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C, CE. Po weryfikacji dokumentów stwierdzono, że P. K. posiada zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, za wyjątkiem tych do których prowadzenia uprawniają kat. C oraz CE prawa jazdy na okres 7 (siedmiu) lat, tj. od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] października 2025 r., orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] - II Wydział Karny (sygn. akt II K [...]). Prawo jazdy Nr [...], nr druku [...] kat. AM, A1, A2, A, B1, B, BE, C, C1, T, CE, C1E wydane przez Starostę [...] zostało zatrzymane postanowieniem Prokuratora Rejonowego w [...] (sygnatura akt [...]) z dnia [...] października 2018 r. Dalej organ zauważył, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341) prawa jazdy nie wydaje się osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie z kolejnym przepisem art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących pojazdami, powyższe stosuje się także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B. Ponadto zgodnie z punktem 3 powyższego artykułu przepis ten stosuje się również wobec osoby ubiegającej się o uprawnienia kat. BE, C1E, CE, D1E, DE w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B. Stąd też orzeczono jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnika P. K., podnosząc, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami. Przepisy te nie znajdują zastosowania względem osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, C+E. Skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji z faktu, ze dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Podniesiono, że P. K. w chwili orzekania przez Sąd Rejonowy w [...] środka karnego określonego w art. 42 kodeksu karnego posiadał uprawnienia w zakresie kat. "C" i "E" prawa jazdy. Tym samym nie może być on uznany za osobę ubiegającą się o wydanie uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kat. "C" i "E" prawa jazdy, albowiem nigdy on tych uprawnień nie utracił. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy. Ponadto to sąd jest jedynym organem właściwym do orzeczenia rodzaju i wymiaru kar oraz środka karnego wobec sprawcy. Organ administracyjny nie ma prawa rozszerzać zakresu orzeczonego środka karnego. Stwierdzono również, iż Starosta swoją decyzją naruszył również art. 12 ust 2 pkt. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Z treści tego przepisu wynika, że "przepis ust. 1 pkt. 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii "B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D." Nie może budzić wątpliwości, że P. K. posiada uprawienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. "C" prawa jazdy. Tym samym posługując się wykładnią językową przepisu art. 12 ust 2 pkt. 3 ww. ustawy należy dojść do wniosku, że Starosta powinien wydać skarżącemu prawo jazdy w zakresie kat. "C+E", albowiem wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] nie orzeczono zakazu w zakresie kat. "C" prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] lipca 2019r o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami i zauważył, iż ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970) zmieniono treść przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami m.in. poprzez dodanie w zdaniu pierwszym, iż przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Obecnie ustawa przewiduje wprost, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami stosuje się również wobec osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy. Przed nowelizacją dokonaną ww. ustawą, przepis art. 12 ust, 1 pkt 2 stosowało się natomiast jedynie wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy. Jako, że Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny, orzekający wobec P. K. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do prowadzenia których uprawnia kategoria B, zapadł w dniu [...] lutego 2019 r. Stosować zatem należy przepis art. 12 ust. 2 w aktualnym brzmieniu. Dalej zauważono, że przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami wyraźnie przewiduje, że prawo jazdy kat. C i C+E, C1, C1+E nie może być wydane osobie ubiegającej się o jego zwrot w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skoro zatem Pan P. K. ma orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów kat. B, to brak jest możliwości zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii C i C+E, C1 i C1E. SKO, powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych zauważył, iż w świetle powyższych regulacji zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie z 2011 r, o kierujących pojazdami. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie skarżącego zarówno Starosta [...] jak i SKO dokonali błędnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt.2 ustawy o kierujących pojazdami, a także naruszyli zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów władzy państwowej wyrażoną w art. 8 K.p.a. Zauważono, iż zgodnie z wyrokiem karnym skarżący nie ma zakazu korzystania z uprawnień kat. C, Cl, C1+E i C+E prawa jazdy. W konsekwencji organ administracji publicznej powinien podjąć działania mające na celu ustalenie czy niezwrócenie prawa jazdy w zakresie kat. C, Cl, C1+E i C+E znajduje prawne uzasadnienie na gruncie prawa administracyjnego, skoro nie znajduje uzasadnienia w prawie karnym i na gruncie prawomocnego wyroku sądu karnego. Zaznaczono, iż skarżący do wniosku o wydanie prawa jazdy w zakresie kat. C, C1, C1+E, C+E dołączył orzeczenia, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz pkt. 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami w tym zakresie. Skarżący uiścił również stosowną opłatę ewidencyjną. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie zbadał sprawy w sposób należytym tylko z góry odmówił zwrotu prawa jazdy kat. C, C1, C1+E , C+E naruszając tym samym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę proporcjonalności, dokonując jednocześnie błędnej wykładni art. 12 ust 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia. Sąd administracyjny bada legalność wydanego orzeczenia, czyli sprawdza czy prawidłowo ustalono stan faktyczny i czy zastosowana norma prawa materialnego odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu; zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Przedmiotem skargi są decyzje administracyjne w którymi stwierdzono bark możliwości zwrotu skarżącemu prawa jazdy obejmującego uprawnienia kategorii C, C1, C+E oraz C1+E w sytuacji, gdy orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkich kategorii z wyłączeniem kategorii "C" i "CE". W sprawie poza sporem pozostaje, iż prawomocny wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] - II Wydział Karny o sygn. akt II K [...] z [...] lutego 2019 r. orzeczono wobec P. K. środek karny w postaci zakazu na okres 7 lat prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym za wyjątkiem tych do których prowadzenia uprawniając kategorie "C" oraz "CE". Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z219 r. poz. 341) prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Jak trafnie zauważyło SKO art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących był przedmiotem nowelizacji z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). W jej efekcie doprecyzowano, że określone w tym przepisie ograniczenie dotyczy nie tylko wydania, ale także "zwrotu" zatrzymanego prawa jazdy, a nadto także "przywrócenia uprawnienia" do kierowania pojazdami. Językowa interpretacja powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B obejmuje - poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami – również zakaz prowadzenia pojazdów objętych wszelkimi kategoriami prawa jazdy wymienionymi w ustawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Jak zauważył m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1388/18 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) za taką wykładnią powyższych przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu spowodowali znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić, by ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwolił na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat.C i CE) ( por. także wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 3181/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sankcja administracyjna odnosi się do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1612/18 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie prowadzi do rozszerzenia kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, ale decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie jest podejmowana w wykonaniu wyroku karnego. Nie można zatem przyjąć, że odmowa wydania (zwrotu) prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. Zachodzi bowiem sytuacja, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenia wobec niego środka karnego), wywołuje różne i niezależne od siebie skutki prawne. Rodzi ono skutki wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 k.k.), jednakże pociąga za sobą też skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji (patrz. wyroki NSA z 17 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 1985/17 i z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1388/18 – oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięcia organów zapadłe w przedmiotowej sprawie należy uznać za prawidłowe. Organy prawidłowo dokonały analizy materiału dowodowego, a to, że doszły do odmiennych ustaleń niż oczekiwał skarżący nie świadczy, iż naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów czy zasadę prawdy obiektywnej tzw. słusznego interesu obywatela. Zasady te nie oznaczają bowiem pozytywnego uwzględniania składanych przez obywateli wniosków w sytuacji, gdy wnioski te nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zaznaczy trzeba, iż zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowały art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w związku z wyrokiem sądu karnego. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.