II SA/Po 687/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg D. B., R. B. i S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie D. B. i R. B. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz ustaliło na rzecz W. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową, oraz drogi wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości S. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb S.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, wynikającym z akt sprawy, stanie faktycznym. Wójt Gminy decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku W. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na terenie położonym w gm. Ż., w miejscowości [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...] i [...] (obręb geodezyjny S.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. warunku, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Co prawda bowiem teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (dz. nr [...]) i drogi powiatowej, poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]), to droga ta ma szerokość od 2 m do 3,5 m i nie spełnia norm bezpieczeństwa ruchu drogowego. Brak jest natomiast dostępu do drogi wojewódzkiej. Z analizy księgi wieczystej nr [...], założonej m.in. dla działek [...] i [...] (obręb S.) wynika, iż działki te nie posiadają dostępu do drogi wojewódzkiej poprzez drogę konieczną zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] (obręb S.). Z przedłożonego przez wnioskodawcę postanowienia Sądu Rejonowego w K. wynika, że droga konieczna została ustanowiona jedynie dla działki nr [...]. Natomiast dla działki nr [...] nie ustanowiono takiego prawa. Następnie w wyniku podziału geodezyjnego wydzielono działki nr [...], [...] i [...], dla których założono księgi wieczyste, jednak nie wpisano tam służebności drogowej poprzez działki nr [...], [...], [...] i [...] (obręb S.). Stąd należy stwierdzić, że obecnie nie mają one dostępu do drogi wojewódzkiej poprzez drogę konieczną. Wprawdzie przy podziale geodezyjnym służebność drogi koniecznej przechodzi na wydzielane działki, ale tylko wtedy, gdy nie stanowi to zmiany stosunków, w rozumieniu art. 294 Kodeksu cywilnego. W ocenie organu I instancji taka zmiana stosunków społecznych zmieniłaby się po wybudowaniu 20 budynków mieszkalnych, ponieważ generowałyby one ogromny ruch samochodowy i pieszy. Aby więc stwierdzić dostęp projektowanej inwestycji do drogi wojewódzkiej poprzez drogę konieczną, zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] (obręb S.), należy dokonać odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej dla działek nr [...], [...] i [...]. Pismami z dnia 2 lipca 2018 r. odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli W. B. oraz A. D. i E. D.. Pismem z dnia 16 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Wójta Gminy na podstawie art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogi wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości [...], dz. [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 1 października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił uzgodnienia inwestycji, jednak w wyniku rozpoznania zażalenia W. B. z dnia 7 października 2019 r. i Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. z dnia 9 października 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r., nr [...], [...], uchyliło postanowienie z dnia 1 października 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium podkreśliło, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi gminnej o nr ewid.[...], jak również do drogi wojewódzkiej poprzez służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia 2 października 2019 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił projekt decyzji dla wnioskowanej inwestycji w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej nr [...] K. - M. - T. - K.. Obowiązkiem organu I instancji było uwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania, a więc uwzględnienie aktualnych wpisów zawartych w księgach wieczystych, które uwzględniają postanowienie Sądu Rejonowego w K., Wydział I Cywilny z dnia 16 sierpnia 2019 r. W wyniku rozpoznania skargi D. B. z dnia 15 listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1134/19, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2019 r., nr [...], [...] WSA podkreślił, że organ odwoławczy dostrzegając w toku postępowania odwoławczego, że w sprawie nie została wzięta pod uwagę treść księgi wieczystej, winien dokonać tego we własnym zakresie, gdyż uwzględnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej nie wymaga "wyjaśniania". Organ odwoławczy nie wykazał więc, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego nie było możliwe w toku postępowania odwoławczego. Po zwrocie akt z sądu administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], uchyliło postanowienie Wójta Gminy z dnia 1 października 2019 r., nr [...], oraz uzgodniło projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogą wewnętrzną. Po rozpoznaniu wniesionej przez D. B. i R. B. skargi na to postanowienie uzgadniające, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 144/22, oddalił tę skargę. W konsekwencji, po zakończeniu postępowania uzgodnieniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...],[...], po rozpatrzeniu odwołania W. B. oraz A. D. i E. D., uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 14 czerwca 2018 r., [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i w to miejsce orzekło merytorycznie o ustaleniu na rzecz W. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogi wewnętrznej na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym jako działki [...], [...] oraz [...] obręb S.. W wyniku rozpoznania skargi D. B. i R. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn., akt II SA/Po 297/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu WSA podkreślił, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązku dokonania kompletności materiału dowodowego w jego całokształcie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w relacji do wymagań dowodowych wynikających z przepisów szczególnych – w tym przypadku rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "R.w.n.z."). Analizę urbanistyczną w niniejszej sprawie przygotował zespół pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dr hab. inż. arch. P. B. (z udziałem mgr inż. arch. P. A. oraz mgr inż. arch. M. M.), jednak zabrakło w niej jakichkolwiek odniesień do przepisów R.w.n.z., poza uwagą na stronie 3 dotyczącą ustalenia obszaru badania. Również wyniki analizy, które skądinąd w aktach nie znalazły się przy projekcie decyzji (są dopiero przy końcowej decyzji podpisanej przez organ), nie zawierają wymaganych odniesień do ustaleń cech, parametrów, wskaźników według wymagań i reguł, o których stanowią § 4-8 R.w.n.z. Tymczasem urbanista przygotowujący analizę urbanistyczną (jeżeli mu to zlecono) oraz wyniki analizy będące załącznikiem stanowiącym integralną część projektu decyzji, musi obowiązkowo odnieść się do reguł ustalania warunków zabudowy wynikających z przepisów prawa i podać do jakich konkluzji prowadzi badanie zabudowy w otoczeniu inwestycji. Analiza urbanistyczna i sporządzone na jej podstawie "wyniki analizy" autorstwa zespołu pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dra hab. inż. arch. P. B. nie zawierają wystarczających danych o zabudowie w otoczeniu inwestycji W. B. ani odniesień do reguł wyjściowych z § 4-8 R.w.n.z. Dopiero takie dane i ustalenia mogą stanowić podstawę do rozważań dopuszczalności wnioskowanej zabudowy, czy to wedle reguł wprost wyrażonych w R.w.n.z., czy względnie według marginesu dopuszczalnych odstępstw. Kolejną kwestią, którą odnotował WSA, a która przemawiała za uchyleniem decyzji Kolegium, było to, że decyzję z dnia 12 lutego 2020 r. oparto na własnym postanowieniu uzgodnieniowym w zakresie dróg z dnia 10 stycznia 2020 r., które reformatoryjnie wydano po zażaleniu na odmowne postanowienie Wójta w tym przedmiocie datowane na 3 grudnia 2019 r. WSA zauważył przy tym, że obu wymienionych wyżej postanowień nie ma w aktach sprawy. Po drugie, wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., II SA/Po 1134/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (obecnie prawomocnym) uchylił kasacyjne postanowienie Kolegium z dnia 15 listopada 2019 r., [...], [...], które poprzedzało dwa wyżej wymienione (Wójta z dnia 3 grudnia 2019 r. oraz Kolegium z dnia 10 stycznia 2020 r.). W zaistniałej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uporządkowania proceduralnego kwestii uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy (skoro postanowienie kasacyjne z dnia 15 listopada 2019 r., [...], [...] prawomocnie uchylono, to oznacza, że podważa to kolejne postanowienia w tym przedmiocie wydane później). Zważając na to, że kwestia w zakresie dostępu do drogi pozostaje otwarta z uwagi na opisane wyżej zawiłości proceduralne dotyczące uzgodnienia, WSA odstąpił od zajęcia merytorycznego stanowiska co do zarzutów skargi dotyczących możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji w proponowanym przez inwestorkę wariancie (między innymi przez pas służebności drogi koniecznej). Niemniej – gdy chodzi o płaszczyznę proceduralną – zwrócił Kolegium uwagę na konieczność szerszego, skonkretyzowanego do materiału dowodowego, wypowiedzenia się i umotywowania decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Końcowo wreszcie WSA wskazał Kolegium, że sposób prowadzenia akt administracyjnych urąga standardom, które można wywieść z zasady praworządności (art. 7 K.p.a.). Akta administracyjne sprawy są nieuporządkowane, nieponumerowane, rozczłonkowane, pozbawione chronologii, a do tego przemieszano dokumentację wpływającą do teczek właściwych dla Wójta i dla Kolegium. Choć sposób prowadzenia akt nie uniemożliwił sądowej kontroli sprawy i nie wpłynął bezpośrednio na jej załatwienie, to jednak WSA stanowczo zzalecił Kolegium, aby przed przystąpieniem do ponownego rozpatrzenia sprawy uporządkowało materiał sprawy przez trwałe uporządkowanie dokumentacji, rozdzielenie akt Wójta i Kolegium, wpięcie jej w odpowiednie segregatory i ponumerowanie. Akta sprawy na dalszym etapie postępowania powinny być także uzupełnione o dokumentację wytworzoną w kontekście postępowania wpadkowego dotyczącego uzgodnienia decyzji w zakresie dróg, bądź przynajmniej, należy utrwalić w nich wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy WSA orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium. Uznał bowiem, że postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza analiza urbanistyczna i jej wyniki, muszą być uzupełnione przez Kolegium o konkretne dane o zabudowie w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz o ustalenia i stosowne rozważania w kontekście R.w.n.z. Ponadto należy zlecić sporządzenie nowego projektu decyzji. Obowiązkiem Kolegium będzie zweryfikowanie, czy przedstawione uzupełnienie analizy i jej wyników odpowiadać będzie wymogom z R.w.n.z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2024 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową, oraz drogi wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] oraz [...] obręb S. oraz ustaliło na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową, oraz drogi wewnętrznej, na terenie położonym w miejscowości [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb S.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że ponownie przekazał sprawę urbanistom, którzy zastosowali się do wytycznych wyroku i sporządzili nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy. Po analizie informacji zawartych we wniosku, oraz na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, w pkt 2 decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W skargach z dnia 30 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. Ł. oraz D. B. i R. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. W uzasadnieniach skarg skarżący podnieśli, że obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji od strony drogi wojewódzkiej spowoduje znaczne obciążenie ruchem wyznaczonej drogi koniecznej i naruszy istniejące stosunki społeczne i gospodarcze. Ustanowiona bowiem służebność gruntowa odnosiła się do innych realiów społeczno-gospodarczych i stanowiła dojazd do pól uprawnych. Co prawda przy podziale geodezyjnym służebność drogi koniecznej przechodzi na wydzielane działki, ale tylko wtedy, gdy nie stanowi to zmiany stosunków, w rozumieniu art. 294 Kodeksu cywilnego, co niewątpliwie nastąpi po wybudowaniu 20 budynków mieszkalnych. Droga gruntowa nr [...] nie jest zaliczona do kategorii dróg publicznych, ma szerokość nie większą niż 4 metry, a faktycznie od 2.5 metra do 3 metrów, i obsługuje jedynie pola uprawne. Służebność gruntowa (szerokość od 3.80 do 4 metrów) stanowi grunty prywatne, które nie są wyodrębnione z powierzchni gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja pomija lub w sposób niedostateczny odnosi się do tak istotnych kwestii jak wymogi faktyczne i prawne dla obsługi komunikacyjnej projektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej, możliwości zaopatrzenia w wodę dla tak dużego osiedla mieszkaniowego oraz wpływu projektowanej inwestycji na możliwość funkcjonowania już istniejących i działających projektów. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 688/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawę ze skargi S. Ł. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi D. B. i R. B.. W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2025 r. pełnomocnik D. B. i R. B. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...], które obecnie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym pod sygn. [...] W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2025 r. pełnomocnik D. B. i R. B. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. skarżący D. B. i R. B. oraz ich pełnomocnik podtrzymali skargę i jej argumentację akcentując w szczególności, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi oraz zaopatrzenia w wodę, nadto jest planowana na terenach rolniczych, a skarżący prowadzą gospodarstwo rolno-ogrodnicze, zaś służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz ojca W. B. dotyczyła dostępu do pola uprawnego, a obsługi działek budowlanych. Uczestniczka postępowania W. B. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe, spełnione zostały wszystkie wymogi do ustalenia warunków zabudowy. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi z trzech stron, a problemy z wodą na terenie Gminy [...] zakończyły się, bowiem oddano inwestycję w tym zakresie o wartości 8 mln złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. Na wstępie Sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), było związane oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia z dnia 11 lutego 2021 r., sygn., akt II SA/Po 297/20, którego najważniejsze fragmenty zostały przytoczone w części historycznej niniejszego wyroku. Reczą Sądu w składzie orzekającym było więc w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podążało za wskazówkami sformułowanymi w tym wyroku, a następnie, czy po ich wykonaniu, wydało prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 153 P.p.s.a., co już samo w sobie przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, co należy podkreślić na samym wstępie, pomimo wyraźnego wskazania przez WSA, że akta sprawy praktycznie uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania i rolą Kolegium będzie uporządkowanie i ponumerowanie akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę i wydając zaskarżoną decyzję w ogóle zignorowało tę kwestię. Do Sądu ponownie trafiły akta urągające jakimkolwiek standardom dobrej administracji – niespięte, niechlujne, pofragmentowane, pomieszane w zakresie dwóch instancji, nieponumerowane i niepoukładane chronologicznie, co tak naprawdę godzi w obowiązek organu nadesłania wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy sformułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi natomiast przesłankę do nałożenia na organ grzywny na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Obowiązkiem Kolegium po otrzymaniu akt z tut. Sądu będzie więc w pierwszej kolejności uporządkowanie materiału sprawy przez trwałe uporządkowanie dokumentacji, rozdzielenie akt Wójta i Kolegium, wpięcie jej w odpowiednie segregatory i ponumerowanie. Dalej, w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., sygn., akt II SA/Po 297/20, WSA zwrócił uwagę na istotną wadliwość tzw. analizy urbanistycznej sporządzonej przez zespół pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dr hab. inż. arch. P. B. (z udziałem mgr inż. arch. P. A. oraz mgr inż. arch. M. M.), która w ogóle nie zawierała odniesień do przepisów R.w.n.z., a stanowiła swobodną ocenę stanu zagospodarowania terenów objętych analizą. WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zleciło uzupełnienie analizy o konkretne dane o zabudowie w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz o ustalenia i stosowne rozważania w kontekście R.w.n.z. Obowiązkiem Kolegium było następnie zweryfikowanie, czy przedstawione uzupełnienie analizy i jej wyników odpowiada wymogom z R.w.n.z. I choć Kolegium rzeczywiście wystąpiło o stosowne uzupełnienie analizy do tego samego zespołu, to bezrefleksyjnie przyjęło je w takim kształcie w jakim zostało sporządzone, bez jakiejkolwiek jego oceny w kontekście przepisów R.w.n.z. Zdaniem Sadu w składzie orzekającym sporządzone opracowanie nie stanowi w ogóle analizy urbanistycznej, o której mowa w przepisach rozporządzenia i nie nadaje się do wykorzystania w postępowaniu jako dowód w sprawie. Po pierwsze, jak wynika z § 3 R.w.n.z. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z powyższego wynika, że analizę urbanistyczną przeprowadza się na wyznaczonym obszarze analizowanym, który ma być nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 (por. wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04; ONSAiWSA 2006/2/54) Niewątpliwie więc zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinno zostać wyjaśnione w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i które działki znalazły się w jego zasięgu, albowiem analiza urbanistyczna powinna być sporządzona i przedstawiona w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze, dający się zweryfikować. W rozpoznawanej sprawie w znajdującej się w aktach sprawy dokumencie o nazwie "analiza funkcjonalno przestrzenna południowo zachodniego obszaru wsi [...] położonej w Gminie Ż. w powiecie [...]" na próżno natomiast szukać wyjaśnienia w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, tzn. jak szeroki jest front działki i jaka jest tego trzykrotność, czy autorzy zdecydowali się na jego poszerzenie i z jakich względów. Obszar analizowany nie został także wyznaczony na mapie, wobec czego w ogóle brakuje części graficznej analizy. W części tekstowej opracowania wskazano jedynie, że "analizą parametryczną objętych zostało 20 posesji znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu działek będących tematem sporu". W dalszej części dokumentu została opisana zabudowa na poszczególnych działkach ujętych w tym opracowaniu, jednak z powodu braku wyznaczenia obszaru analizowanego w zgodzie z § 3 ust. 2 R.w.n.z. nie sposób zweryfikować, czy analizą objęto wszystkie działki, które powinny znaleźć się w obszarze analizowanym lub też czy analizą nie objęto tych działek, które w analizie znaleźć się w ogóle nie powinny. Co więcej, autorzy opracowania wyjaśnili, że "na kilku działkach nie wzięto pod uwagę całej ich powierzchni. Wyłączono z obmiaru strefy upraw rolnych, które ze względu na ich kilkuhektarowe wielkości w znacznym stopniu zniekształciłyby obraz analiz". Na większości działek objętych opracowaniem autorzy wskazali obszary jakie wzięli pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, wyłączając z obliczeń poszczególne części działek, co jest działaniem niedopuszczalnym. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oblicza się bowiem w stosunku do powierzchni całej działki albo terenu. W opracowaniu znalazł się też zapis, że "w proponowanym planie zagospodarowania przyjęto linie zabudowy obowiązującą 5 m jako odległości najbardziej ergonomicznej jeżeli chodzi o zabudowę mieszkalną jednorodzinną", co całkowicie wymyka się jakiejkolwiek kontroli i urąga treści § 4 R.w.n.z. Odnosząc się do wysokości zabudowy autorzy wskazali, że "nawiązując do istniejącej zabudowy w nowym planie przyjęto budynki z jedną kondygnacją naziemną i poziemną i poddaszem użytkowym o maksymalnej wysokości do kalenicy dachu 9,5 m", co nijak ma się do treści § 7 R.w.n.z. Szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wskazane w podsumowaniu dokumentu zostały wyznaczone w sposób dowolny, abstrahujący od średnich wskaźników zabudowy oraz treści przepisów R.w.n.z. Wszystkie te kwestie widoczne są już na tzw. pierwszy rzut oka, jednakże Kolegium – które przecież codziennie kontroluje decyzje o warunkach zabudowy, w ogóle tę kwestię zignorowało, choć na mocy wspomnianego wyroku tym bardziej było zobowiązane zweryfikować, czy przedstawione uzupełnienie analizy i jej wyników odpowiada wymogom z R.w.n.z. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym znajdujący się w aktach dokument w ogóle nie stanowi analizy urbanistycznej w rozumieniu § 3 R.w.n.z., która mogłaby stanowić dowód w sprawie, a obowiązkiem Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zlecenie sporządzenia nowej analizy innemu, wybranemu urbaniście posiadającemu doświadczenie w sporządzaniu analiz na potrzeby postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Przechodząc dalej wskazać należy, że WSA w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., sygn., akt II SA/Po 297/20, zwrócił Kolegium uwagę na konieczność uporządkowania proceduralnego kwestii uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, jednak i ta kwestia została albo pominięta przez Kolegium, albo nie została utrwalona w chaotycznie prowadzonych aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. odmówił dokonania uzgodnienia i Kolegium postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r. uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. WSA wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r. uchylił jednak to postanowienie i sprawa wróciła ponownie do Kolegium, które postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r. uchyliło postanowienie Wójta z dnia 1 października 2019 r. i uzgodniło projekt decyzji o warunkach zabudowy. WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. oddalił skargę na to postanowienie, co oznacza, że postanowienie Kolegium z dnia 14 grudnia 2021 r. jest ostateczne i prawomocne. Jednakże, w momencie, w którym Kolegium postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r. uchyliło postanowienie Wójta z dnia 1 października 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, Wójt nie czekając na rozpoznanie skargi na postanowienie Kolegium przez WSA, wydał postanowienie z dnia 3 grudnia 2019 r. o odmowie dokonania uzgodnienia. Z akt sprawy nie wynika, że postanowienie to zostało zaskarżone, albowiem brak jest w aktach sprawy tego postanowienia, zażalenia na to postanowienie oraz postanowienia organu odwoławczego wydanego po rozpoznaniu tego zażalenia. Z treści wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. wynika jednak, że Kolegium w dniu 10 stycznia 2020 r. wydało postanowienie reformatoryjnie, po zażaleniu na odmowne postanowienie Wójta w tym przedmiocie, datowane na 3 grudnia 2019 r. Z akt sprawy nie wynika, czy postanowienia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, choć uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 15 listopada 2019 r. przez WSA stanowiło przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). W istocie z akt sprawy wynika więc, że w obrocie prawnym pozostają dwa postanowienia w tym samym przedmiocie – postanowienie Kolegium z dnia 10 stycznia 2020 r. oraz postanowienie Kolegium z dnia 14 grudnia 2021 r. i kwestia ta pomimo wyraźnego wskazania w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. nie została wyjaśniona. WSA wskazał także, że akta sprawy na dalszym etapie postępowania powinny być uzupełnione o dokumentację wytworzoną w kontekście postępowania wpadkowego dotyczącego uzgodnienia decyzji w zakresie dróg, bądź przynajmniej należy utrwalić wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Kwestia ta została zupełnie zignorowana przez Kolegium, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. WSA wskazał także, że wyniki analizy muszą być sporządzone przez urbanistę, a do zaskarżonej decyzji Kolegium są dołączone wyniki analizy sporządzone przez członka Kolegium – I. K.. W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentu, że osoba ta jest uprawnionym urbanistą. WSA w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. zaakcentował także, że Kolegium ma obowiązek szerszego, skonkretyzowanego do materiału dowodowego, wypowiedzenia się i umotywowania decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Kwestia ta została jednak zupełnie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd w składzie orzekającym zwraca Kolegium uwagę, że z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącej z dnia 9 stycznia 2018 r., który wpłynął do Wójta w dniu 25 stycznia 2018 r., dotyczy 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i właśnie takiej inwestycji dotyczy znajdujące się w aktach sprawy zapewnienie o dostawie energii elektrycznej z dnia 27 lutego 2018 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 marca 2018 r. oraz decyzja organu I instancji z dnia 14 czerwca 2018 r. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że uchyla decyzję Wójta Gminy nr [...] odmawiającą "ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogi wewnętrznej". Dalej w treści decyzji błędnie wskazał, że " dniu 25 stycznia 2028 roku [powinno być "2018" – uw. własna Sądu] W. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [powinno być "do Wójta Gminy" – uw. własna Sądu] z wnioskiem, uzupełnionym w dniu 2 marca 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową, oraz drogi wewnętrznej połączonej z drogą gminną. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową, oraz drogi wewnętrznej połączonej z drogą gminną". Także w postanowieniu z dnia 2 października 2019 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] uzgodnił projekt decyzji dotyczący 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 2 budynków mieszkalnych z częścią usługową w zakresie komunikacji z drogi wojewódzkiej. Również postanowienie Kolegium z dnia 14 grudnia 2021 r. dotyczy uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogi wewnętrznej. W aktach sprawy na próżno jednak szukać modyfikacji wniosku w zakresie rodzaju inwestycji. Obowiązkiem Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc uzupełnienie akt sprawy o dokumenty, z których wynika modyfikacja wniosku przez W. B. w zakresie rodzaju inwestycji. Kolegium musi także dopilnować, aby w aktach sprawy znajdowały się zapewnienia dostaw mediów właśnie dla tego rodzaju inwestycji. Jeśli natomiast inwestorka nie dokonywała modyfikacji wniosku, rzeczą Kolegium jest prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy z odwołań z dnia 2 lipca 2018 r., przy wzięciu pod uwagę, że uzgodnienia zarówno w zakresie komunikacji z drogi wojewódzkiej, jak i gminnej muszą dotyczyć inwestycji objętej wnioskiem. Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie, to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku. Sąd zwraca także uwagę, że treść zaskarżonej decyzji wymyka się sądowej kontroli. Z uzasadnienia decyzji nie wynika na podstawie jakich przepisów R.w.n.z. dokonano ustalenia istotnych parametrów i wskaźników zabudowy (§ 4 - § 8 R.w.n.z.), czy zdecydowano się na jakieś odstępstwa, a jeśli tak, to dlaczego (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 R.w.n.z.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi – pod rygorem uznania wadliwości decyzji – oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 59/20, CBOSA). Ustalając wskaźniki i parametry planowanej inwestycji Kolegium użyło przy tym sformułowań "do 50 % powierzchni działki", "nie mniej niż 25 % powierzchni działki", "max. 4,5 m", maksymalna szerokość elewacji frontowej: 25 m". Tymczasem za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Innymi słowy, przy określeniu parametrów planowanej zabudowy możliwe jest wskazanie ich dolnej i górnej granicy. Wyznaczony przedział ma jednak służyć realizacji inwestycji przy poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi na tak liczne uchybienia w procedurze Sąd odstąpił od zajęcia merytorycznego stanowiska co do zarzutów skargi dotyczących możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji w proponowanym przez inwestorkę wariancie (między innymi przez pas służebności drogi koniecznej). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2024 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., § 3 ust. 1 i 2 R.w.n.z., a także art. 153 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Niniejszego wyroku, ani żadnych wypowiedzi w nim zawartych, nie należy poczytywać jako wskazania co do merytorycznego kierunku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku W. B.. Kolegium rozpoznając odwołania musi mieć natomiast na uwadze, że jeden z odwołujących - A. D., zmarł w dniu 25 lipca 2024 r. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi oraz kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł solidarnie na rzecz skarżących D. B. i R. B. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).