II SA/Po 688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasad dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę W dniu 6 lipca 2016 r. do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: w skrócie Burmistrz) wpłynęło wezwanie K. J. do usunięcia naruszenia prawa poprzez "wyeliminowanie z obrotu prawnego Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy S.." Zdaniem wnioskodawcy zarządzenie to jest sprzeczne z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, wskazując na zgodność kwestionowanego zarządzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisane zarządzenie z 30 czerwca 2003 r., wnosząc w szczególności o uchylenie § 1 ust. 7 i 8 zarządzenia oraz załącznika nr 1. W uzasadnieniu skargi K. J. wskazał, iż wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. M. K. w S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] z okresu od dnia 1 września 2013 r. do dnia 19 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 04 maja 2016 r. Dyrektor ww. Szkoły wyznaczył koszty udostępnienia informacji publicznej w wysokości 731,90 zł. Koszty te zostały ustalone w oparciu o zaskarżone zarządzenie. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, iż zakwestionowane zarządzenie narusza jego interes prawny. Zarządzenie zawiera postanowienia sprzeczne z obowiązującym prawem. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 8 powołanego Zarządzenia, szczegółowy sposób pobierania opłat oraz ich wysokość określa załącznik nr 2, w świetle którego ustala się odpłatność za udostępnienie informacji publicznej za m.in. sporządzenie kserokopii, czy też przesłanie danych pocztą elektroniczną. Dodatkowo, do wymienionych opłat należy doliczyć koszty związane z nakładem pracy, według określonej stawki godzinowej. Tymczasem w świetle przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej winno odpowiadać rzeczywistym kosztom udzielenia tej informacji. Brak jest podstaw prawnych do ustalania w akcie wewnętrznym opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie. Skarżący powołał się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z treści art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż podmiot obowiązany do udzielenia informacji nie może obciążyć wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej jakimikolwiek opłatami za samo złożenie wniosku oraz wszczęcie i prowadzenie postępowania. Wnioskodawca może jednak zostać zobowiązany do poniesienia kosztów o charakterze materialnym lub osobowym, jeżeli mają one charakter dodatkowych kosztów. W ramach kosztów dodatkowych można wyróżnić dwie grupy rodzajowe: koszty materialne i koszty osobowe. Składnik materialny to materiał, nośnik, na którym zostaje informacja udzielona, zaś składnik osobowy to praca osoby, która specjalnie dla zadośćuczynienia prośbie zainteresowanego została oddelegowana do załatwienia tej konkretnej sprawy. Organ wyjaśnił, iż proces przygotowywania informacji publicznej do udostępnienia generuje różnego rodzaju koszty wykonania czynności o charakterze powtarzalnym, polegające np. na zmianie nośnika danych, wykonaniu konkretnej ilości nośników, itp. W ocenie organu w takiej sytuacji istnieje możliwość obciążenia wnioskodawcy opłatami, albowiem koszty związane z wykonywaniem w/w czynności powtarzalnych posiadają charakter kosztów dodatkowych. W konsekwencji Urząd Miasta i Gminy S. powinien posiadać własny cennik powtarzalnych czynności, który z góry określa, jaki jest koszt jednostkowy czynności powtarzalnych niezbędnych do realizacji wniosku w sposób i w wysokości odpowiadającej dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy. Istnienie takiego cennika, który zawarty jest w załączniku nr 2 do zaskarżonego Zarządzenia gwarantuje każdemu wnioskodawcy równe traktowanie i daje możliwość określenia z góry poziomu kosztów dodatkowych, które zostaną podane w powiadomieniu o wysokości opłaty. Burmistrz zaznaczył, iż zaskarżone zarządzenie w jakikolwiek sposób nie narusza ustawowych zasad obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami udostępniania informacji publicznej. Ustalenie tychże dodatkowych kosztów następuje każdorazowo w konkretnej sprawie, w sposób zindywidualizowany i uzależniony jest ściśle od określonego we wniosku sposobu udostępnienia informacji, ewentualnie konieczności przekształcenia informacji w formę we wniosku wskazaną. Ustalenie w/w kosztów dodatkowych następuje w każdym indywidualnym przypadku, poprzez wskazanie wnioskodawcy liczby sztuk nośnika oraz ilości roboczogodzin pracy pracownika Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji, między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy S., zatem dotyczy ono działalności administracji publicznej, a dokładnie dostępu do informacji o tej działalności. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446- dalej: "u.s.g." ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei, jak stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. (art. 58 § 3 zd. 1 p.p.s.a.). Zestawienie art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi więc do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z kolei nie wykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie tyle do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96 – opubl. na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (za: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na zrządzenie organu gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a podjęciem przez organ gminy zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Co istotne, interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (za: J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż co do zasady, nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiego zarządzenia decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 187/16 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał, aby zaskarżone zarządzenie naruszyło jego interes prawny. W swojej skardze K. J. naruszenia swojego interesu prawnego doszukiwał się w udzielonej mu przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. M. K. w S. informacji, iż dodatkowy koszt udzielenia informacji publicznej, żądanej przez niego wnioskiem z 19 maja 2016 r., ustalony został w oparciu o zaskarżone zarządzenie. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. – dalej: "u.d.i.p") dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Z powyższej regulacji wynika, iż udostępnienie informacji publicznej, co do zasady, jest bezpłatne, a art. 15 u.d.i.p. umożliwia jedynie obciążenie wnioskodawcy dodatkowymi kosztami, jakie wiążą się z jej udostępnieniem. Bezspornym jest, iż nałożona na podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej opłata musi odpowiadać realnym, czyli faktycznie zaistniałym, dodatkowym kosztom, poniesionym przez organ przy udzieleniu żądanej informacji. Tym samym jej wysokość ustalana jest indywidualnie i każdorazowo w związku z zakresem i sposobem udostępnionej informacji. W ocenie Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, aby zasady określania wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej organ ustalał przy pomocy zarządzenia o charakterze wewnętrznym, a taki charakter ma niewątpliwie zaskarżone zarządzenie. Akt ten ma stanowić jedynie ułatwienie dla organu w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stanowi zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, a nie – podważający zasadę dostosowania wysokości kosztów do przedmiotu żądania informacji publicznej w danej sprawie. Nie określa on bowiem a priori wysokości opłaty, lecz pomaga jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 1992/14 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy zarządzenie to nie determinuje wysokości opłaty z udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowi wytyczne dla organu w jej ustaleniu w konkretnej, indywidualnej sprawie. Dalej należy zaznaczyć, iż zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nałożenie opłaty następuje dopiero po wyczerpaniu procedury określonej w tych przepisach i po udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Dopiero bowiem udzielenie żądanej informacji pozwala ustalić i zweryfikować rzeczywiste, a nie tylko szacowne, dodatkowe koszty jej udzielenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 lutego 2015 r. o sygn. I SA/Gl 1151/14 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 408/16 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl . Nałożenie opłaty jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem istnieją środki przeciwdziałania, jeżeli ustalona indywidualna opłata – choćby zgodna z zaskarżonym zarządzeniem – będzie nadmierna, sprzeczna z regulacją ustawową (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 662/16 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, dopiero na etapie skargi na ustaloną opłatę za udostępnioną informację publiczną, podmiot zobowiązany do jej uiszczenia może skutecznie kwestionować sposób ustalenia wysokości tej opłaty, jeżeli nie będzie ona ustalona zgodnie z przepisami u.d.i.p. – nie będzie odpowiadała rzeczywistym dodatkowym kosztom jej udostępnienia. Tym samym nie można uznać, iż zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 30 czerwca 2003 r. narusza interes prawny skarżącego. Akt ten nie podważa określonej art. 15 ust. 1 u.d.i.p. zasady, iż opłata za udostępnienie informacji nie może przewyższać rzeczywistych, dodatkowych kosztów jej udzielenia oraz, że jest konkretyzowana w odniesieniu do konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że w przypadku zaskarżenia takiego zarządzenia decydujące znaczenie ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego, co wymagało wykazania bezpośredniego, konkretnego i realnego charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego zaskarżonym aktem. Tymczasem sytuację prawną skarżącego kształtuje dopiero norma prawa materialnego – art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co wyżej wyjaśniono. Wbrew obawom skarżącego, pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonego zarządzenia nie oznacza, że w ramach postępowania dotyczącego oceny prawidłowości ustalenia wysokości opłaty o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie będzie można kwestionować tej opłaty w zakresie, w jakim stanowi o jej składnikach treść zaskarżonego zarządzenia. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w takich sprawach każdorazowo cenie będzie bowiem podlegać kalkulacja kosztów udostępnienia informacji publicznej, w tym również takich kosztów, jak zakup papieru, tonera, amortyzacja sprzętu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy u.s.g.