II SA/Po 689/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Ł. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku Gminy K., wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą budowa kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W., gm. K., realizowanego na działkach w obrębie [...] i [...]. Decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] r. Ł. J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") wniósł o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wyżej opisaną decyzją ostateczną Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu wskazał, że jako właściciel działki [...] w miejscowości W. nie brał bez własnej winy czynnego udziału w tym postępowaniu,. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że planowane przedsięwzięcie zostało zlokalizowane na nieruchomościach oznaczonych w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki nr [...] oraz w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki nr [...] i [...]. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb 0012 [...], arkusz mapy 1) stanowi własność wnioskodawcy. Następnie Wójt Gminy K. powołując się na art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wskazał, że w sprawie, której wznowienia żąda Ł. J., liczba stron postępowania przekroczyła 20, wobec czego zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej następowało zgodnie z art. 49 K.p.a. przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Jednocześnie wyjaśnił, że doręczenie w tym trybie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W rozpatrywanej sprawie obwieszczenie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w K. w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r., na tablicy ogłoszeń Sołectwa [...] w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r., jak również zostało zamieszczone na stronie internetowej urzędu Gminy. Z kolei zawiadomienie o wydaniu postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającego, że dla przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz na stronie urzędu w BIP. Strony poinformowano jednocześnie, że mogą zapoznać się z postanowieniem oraz aktami sprawy w Urzędzie Gminy w K. pok. nr 5. Obwieszczenie o wydaniu w dniu [...] r. decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. gm. K. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz na tablicy Sołectwa w dniach od [...] r. do dnia [...] r., a także zostało zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. [...] Jednocześnie Wójt poinformował, że decyzja oraz dokumentacja sprawy, w tym opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane w przedmiotowej sprawie są do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy K. w pok. nr 5 w godzinach urzędowania. Wobec powyższego zdaniem organu I instancji nietrafne są zarzuty wnioskodawcy, iż nie brał on udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro organ dopełnił obowiązków związanych z prawidłowym zawiadomieniem stron postępowania i dokonywaniem doręczeń, stosując tryb z art. 49 K.p.a. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw uzasadniających wznowienie postępowania. W zażaleniu z dnia [...] r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] r., Ł. J. wskazał, że sprzeciwia się lokalizacji przepompowni ścieków w odległości 1 m od jego działki. O toczącym się postępowaniu oraz wydanym postanowieniu i decyzji nie wiedział, bo nie korzysta z internetu, a wbrew twierdzeniom Wójta na wsi nie było tablicy ogłoszeń. Wyjaśnił, że gdy w dniu [...] r. przyjechał kierownik budowy oraz geodeta, by wytyczyć miejsce budowy przepompowni, dowiedział się o wydanych w sprawie decyzjach. Ojciec odwołującego pojechał do Urzędu Gminy w K. i wystąpił o wydanie kopii wydanych decyzji, które odebrał w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu – dokonując w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustaleń zbieżnych z ustaleniami organu pierwszej instancji – Kolrgium stwierdziło, że to do stron postępowania należało podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu, ponieważ domniemanie ich udziału w postępowaniu wynika z tego, że organ I instancji powiadomił strony postępowania o podejmowanych czynnościach i wydanej decyzji w formie ogłoszeń. W skardze z dnia [...] r. Ł. J. wskazał, że o decyzji dowiedział się [...] r., a z jej treścią zapoznał się jak złożył wniosek o wydanie kopii. Nie jest przeciwny budowie kanalizacji, lecz prosi jedynie o przesunięcie przepompowni, bo wcześniej nie wiedział o decyzji Wójta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazano. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Na wstępie należy więc wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. Komentarz do art. 145 KPA, SPA T. 9, red. Hauser 2017, wyd. 3, Legalis). Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności negatywnych, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że z przywołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie bada czy przesłanka wznowieniowa powoływana przez stronę faktycznie zaistniała. Powinność zbadania wymienionmej wyżej okoliczności aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). To dopiero w tej fazie postępowania wznowieniowego organ dokonuje ustaleń, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b K.p.a., a następnie przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw, bądź też stwierdzenia ich braku, dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a. Natomiast wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ nie jest uprawniony do badania wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., a postanowienie to wydaje jeżeli uzna, że wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. jeżeli strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., nie wskazała żadnej ustawowej przesłanki wznowieniowej, czy też w sytuacji, gdy podanie takie pochodzi od podmiotu, co do którego oczywistym jest – bez potrzeby dokonywania żanych ustaleń – że nie przysługiwał mu status strony postępowania. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Ł. J. we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 149 § 1 pkt 4 K.p.a., argumentując, że jako właściciel działek [...] nie brał bez własnej winy czynnego udziału w tym postępowaniu. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący nie wyjaśnił, kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 62 akt adm. organu I instancji). Dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżący w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że o wydanej decyzji dowiedział się [...] r., a jej kopię odebrał w dniu [...] r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że to na stronie ciąży obowiązek wskazania, kiedy dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania, a w przypadku powoływania się na przesłankę z art. 149 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazania dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, niemniej jednak powyższe nie zwlania organu administracji od podjęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie dotrzymania przez stronę terminu określonego w art. 148 K.p.a. Organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wznowienie postępowania mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Brak ustalenia czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem prawa, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2721/13, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Wójt Gminy K. zobowiązany był wezwać skarżącego do wskazania terminu, w którym dowiedział się o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ocenić spełnienie przez skarżącego warunków formalnych złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku ich spełnienia organ I instancji winien wznowić postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowiłoby podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Tymczasem Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że z uwagi na liczbę stron przekraczającą 20, były one informowane o czynnościach podejmowanych przez organ oraz o wydanej decyzji w formie obwieszczeń umieszczanych na tablicach informacyjnych urzędu oraz na stronie internetowej. Powyższe doprowadziło organ I instancji do stwierdzenia, że przesłanka wznowieniowa podawana przez Ł. J. nie wystąpiła, skoro organ dopełnił obowiązków związanych z kwestią doręczeń, stosując przepis art. 49 K.p.a. Organ I instancji badał więc wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. To samo uczynił organ odwoławczy, powielając argumentację Wójta Gminy K. w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym rozstrzygnięcie, czy istotnie w sprawie zachodzą określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki do wznowienia postępowania było więc na gruncie cytowanych wyżej przepisów przedwczesne. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji, pomijając wstępny etap postępowania wznowieniowego, przesądziły o nie wystąpieniu przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mimo, iż nie były do tego uprawnione na tym etapie postępowania. Co więcej, chociaż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem właściwym w przypadku niespełnienia formalnych warunków złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to z uzasadnień rozstrzygnięć organów obydwu instancji nie wynika, aby organy te warunki zbadały. Okoliczność dochowania terminu do złożenia przedmiotowego wniosku powinna być dokładnie rozważona przez organy prowadzące postępowanie, jednak mimo ciążącego na nich obowiązku zaniechały ustaleń w powyższym zakresie. Brak tych ustaleń powoduje, że postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 149 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej stosując się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku w pierwszej kolejności ocenią spełnienie przez skarżącego warunków formalnych złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast ocena, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. możliwa będzie tylko i wyłącznie po ustaleniu przez organy spełnienia wszystkich formalnych warunków wniesienia o wznowienie postępowania i ewentualnym wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.