II SA/Po 69/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia (...) maja 1984 r. Naczelnik Gminy Ś. udzielił J. S. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego tymczasowego na działce nr (...) w L., zobowiązując go jednocześnie do rozbiórki obiektu w terminie do (...) maja 1989 r. W dniu (...) lipca 2006 r. Wojewoda - na wniosek B. i J. S. - stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Naczelnika Gminy Ś. z dnia (...) maja 1984 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, iż budowa pawilonu została rozpoczęta już w 1983 r., jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia (...) grudnia 2007 r. B. i J. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o zalegalizowanie pawilonu produkcyjno-handlowego zlokalizowanego na działce w L. przy ul. (...), nr ewidencyjny działki (...) (poprzednio działka nr (...)), wybudowanego w latach 1983 - 1984 na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ś. z dnia (...) maja 1984 r. Postanowieniem wydanym w dniu (...) kwietnia 2008 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał J. i B. S. do wykonania i przedłożenia oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych obiektu budowlanego - pawilonu produkcyjno-handlowego zlokalizowanego na działce w L. przy ul. (...) - pod względem ich zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2008 r., wniesionego przez M. W. zmienił wymienione postanowienie w części określającej osobę zobowiązaną i wskazał jako zobowiązanego J. S. J. S. w dniu (...) lipca 2008 r. przedłożył w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ocenę techniczną przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. S. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia stropodachu budynku zgodnie z przedstawioną oceną techniczną w terminie dziewięciu miesięcy od daty gdy decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 80 - tych. Tym samym, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) konieczne stało się prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 3, poz. 229 ze zm.). Mając na względzie, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 1984 r., która została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, w omawianym przypadku nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Organ podkreślił, że przedmiotowa budowa nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy. Stąd do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy właściwym przepisem był art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Ponieważ z przedstawionej oceny technicznej wynikało, że dla doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa konieczne stało się wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do wykonanie docieplenia dachu, organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. Skarżący podniósł, że jest on właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek i nie jest on zainteresowany jego legalizacją. Zdaniem M. W. prowadzone postępowanie administracyjne służy J. S. do utrudniania postępowania egzekucyjnego prowadzącego do jego usunięcia z nieruchomości skarżącego. Wskazano również, że jakkolwiek bezsprzecznym pozostaje, że organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie zwalnia to ich od należytej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy pawilon zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...).05.1984 r., co stało się podstawą do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy nie podzielił odmiennego stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Jednocześnie stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 37 ust. 1 wymienionej ustawy, właściwie zastosowano więc przepis art. 40 tejże ustawy. Wskazano, iż przedmiotowy obiekt nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ponadto został on wybudowany w oparciu o wydaną w dniu (...) stycznia 1983 r. przez Głównego Architekta Województwa K. decyzję o odstępstwie od planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr 45 Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 czerwca 1980 r., w której wyrażono zgodę na budowę obiektów na działce nr (...). Tym samym realizacja spornego pawilonu nie naruszyła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Zachodzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, obiekt jest użytkowany przez inwestora, zatem adresatem obowiązków jest ten podmiot. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił również, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. W. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, jako właściciel nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, ma on interes prawny i faktyczny w zapobieżeniu wykonania nałożonych obowiązków, bowiem po odzyskaniu, w wyniku prowadzonych działań egzekucyjnych, władztwa nad nieruchomością dokona on rozbiórki pawilonu. Ponadto skarżący wskazał, że nie zgadza się z interpretacją przepisów dokonanych przez organ I i II instancji i nie może, jako właściciel nieruchomości, tolerować samowoli budowlanej J. S. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Sądem w dniu (...) maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego - adwokat R. D. - wskazał na zaistniałą zmianę stanu faktycznego. W dniu (...) stycznia 2009 r. sporna nieruchomość została wydana M. W., na dowód czego pełnomocnik przedstawił protokół czynności komorniczych z dnia (...) stycznia 2009 r., podczas których wyegzekwowany został obowiązek wydania nieruchomości określony wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 27 lutego 2007 r. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania - J. S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w dniu (...) stycznia 2009 r. nastąpiły jedynie czynności zabezpieczające sporną nieruchomość. Ponadto od 2005 r. właścicielem spornej nieruchomości jest spółka "A". Uczestnik postępowania wskazał, że poniósł ogromne koszty związane z legalizacją spornego obiektu oraz oświadczył, że nie ma obecnie swobodnego dostępu do pawilonu ani kluczy do obiektu, do którego dostęp posiada jedynie skarżący. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że M. W. istotnie wniósł przedmiotowy pawilon aportem do spółki "A" Sp. z.o.o., której jest udziałowcem. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Istotę prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania stanowiła kwestia zalegalizowania pawilonu produkcyjno-handlowego zlokalizowanego na działce w L. przy ul. (...), nr działki (...). Prowadzące postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego prawidłowo wskazały, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznym jest, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na przełomie lat 1983 - 1984, w warunkach samowoli budowlanej, na co słusznie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tym samym, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) konieczne stało się prowadzenie postępowania w oparciu o właściwe przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jednocześnie w opinii organów obu instancji w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem organów przedmiotowa budowa nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy oraz nie powodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z ustaleniami powyższymi Sąd nie może się jednak zgodzić. W opinii Sądu przyjęcie, że postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powoduje, że konieczne staje się dokonanie oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie prowadzenie postępowania legalizacyjnego przez organy administracji publicznej. Sąd w pełni podziela przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, iż w przypadku prowadzenia postępowania w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (wyrok NSA z 06 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06). Jak bowiem stwierdził NSA wykładnia językowa oraz celowościowa art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że intencją prawodawcy było takie ukształtowanie procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia, które umożliwiałoby dokonanie kontroli, czy przedmiotowy budynek jest zgodny z aktualnym, w momencie prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w sprawie legalizacji, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w redakcji powyższego artykułu wyrażenie, że "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" wskazuje, na konieczność oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Jedynie powyższa wykładnia jest do pogodzenia z powszechnym poczuciem sprawiedliwości, konstytucyjnej zasady równości oraz umożliwia realizację celu postępowania, a więc wypełnia postulaty wykładni funkcjonalnej. Ocena zgodności lokalizacji budynku musi być przy tym dokonana pod względem postanowień zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów ustawowych. Stanowisko powyższe stanowi odejście od dotychczas prezentowanej przez sądy administracyjne wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jednakże staje się ono podejściem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na co wskazuje zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 06 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 426/07 oraz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 4/08. Zdaniem Sądu zaprezentowane w powyższych orzeczeniach poglądy umożliwiają przeprowadzenie prawidłowego postępowania oraz osiągnięcie rezultatu, który odzwierciedlać będzie podstawowe zasady postępowania administracyjnego takich jak zasada legalności, czy zasada wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu stron. Konsekwencją powyżej dokonanej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest zapewnienie zgodności budynku będącego przedmiotem postępowania z obowiązującym w dacie wydawania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd wskazuje, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie legalizacyjne w zasadzie nie badają czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji jednak, gdy w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest wykonanie robót budowlanych, a brak prawa do nieruchomości po stronie inwestora jest ewidentny i wynika z prawomocnego wyroku sądu, nakazującego wydanie nieruchomości właścicielowi i toczy się w tym zakresie postępowanie egzekucyjne, należy te okoliczności wnikliwie rozważyć. Jednocześnie, zgodnie ze złożonymi w trakcie trwania rozprawy sądowej, oświadczeniami pełnomocnika skarżącego oraz uczestnika postępowania - J. S., w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sytuacji faktycznej, bowiem adresat obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji - J. S. - został pozbawiony władztwa nad nieruchomością. Tym samym konieczne stało się rozważenie, czy obowiązek, określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, został skierowany do właściwego podmiotu oraz czy jest on wykonalny. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarówno decyzja, Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) listopada 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) września 2008 r., zostały wydane w z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. wymienione decyzje wydano bez zebrania koniecznego materiału dowodowego i rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji decyzje organów obu instancji należało uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobowiązane są ustalić podmioty obecnie władające przedmiotową nieruchomością oraz skontrolować zgodność wybudowanego pawilonu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, obowiązującymi w momencie wydawania decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) września 2008 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący ani w skardze, ani na rozprawie przed Sądem nie zgłosił wniosku o przyznanie kosztów postępowania, wobec czego nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK