II SA/Po 692/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r. o nr [...] Burmistrz O., po rozpatrzeniu wniosku P. J.-T. złożonego dniu 20 marca 2012 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania: świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem K. S., świadczenia w formie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem K. S., świadczenia w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem K. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że K. S., orzeczeniem z dnia 5 marca 2009 r. wydanym przez lekarza orzecznika ZUS, Oddział w P. został uznany za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy oraz stwierdzono u niego niezdolność do samodzielnej egzystencji co zgodnie z art. 3 pkt. 21 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych, kwalifikuje go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Dalej Burmistrz wskazał, iż P. J.-T. jest osobą bezrobotną nie posiadającą dochodu i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. W trakcie wywiadu środowiskowego pracownik organu ustalił, iż wnioskodawczyni faktycznie sprawuje opiekę nad chorym ojcem wymagającym stałej opieki. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje również osobie, która decyzję o rezygnacji z zatrudnienia podejmie w związku z koniecznością sprawowania opieki na innym niż jej dziecko członkiem rodziny, wobec którego jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny, wynikający z treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Burmistrz zwrócił także uwagę, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak i z treści art 23 i 27 tego kodeksu, w świetle, którego małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowią choroba czy niepełnosprawność. Według organu, P. J.-T. nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem z materiału sprawy wynika, że chce się opiekować ojcem, który jest w związku małżeńskim, a żona K. S. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. J.-T. podnosząc, iż została ona wydana z naruszaniem przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a ponadto treść uzasadnienia częściowo odbiega od stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem strony decyzja rażąco narusza przepisy art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej; K.p.a.), ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego odnoszącego się do jej sytuacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem K. S.. Zdaniem strony może się T. domyślać się, że tą przyczyną jest jej matka K. J.-S.. P. J.-T. podniosła, iż jej matka K. J.-S. nie może sprawować opieki nad ojcem, bowiem z uwagi na stan jego zdrowia i konieczność utrzymania rodziny zmuszona była do podjęcia działalności gospodarczej, którą nadal prowadzi. Zdaniem strony spełnia ona warunek wskazany w art. 17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który upoważnia ją do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jest bowiem osobą, o której mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obciąża ją obowiązek alimentacyjny w stosunku do jej ojca K. S.. Podniosła także, że jej matka aby móc sprawować opiekę nad ojcem zmuszona byłaby do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej i życia jedynie z renty ojca, ponieważ, wg informacji uzyskanych w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O., nie byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Swoją ocenę, iż przysługuje jej wnioskowane świadczenie, strona oparła również na stanowisku wyrażonym w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 604/11), w którym Sąd stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza, jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzje i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 K.p.a. decyzje administracyjne, od których nie przysługuje odwołanie w toku instancji są ostateczne a ich uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast naruszenie tej zasady powoduje nieważność decyzji administracyjnej, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne załatwiony został już ostatecznie decyzją Burmistrza O. z dnia 1 września 2011 r., w którą odmówiono P. J.-T. przyznania wnioskowanych świadczeń. W ocenie Kolegium powstał zatem stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wiąże się z tym, że nie można ponownie rozpoznawać sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony, natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Według organu odwoławczego akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że zaskarżona decyzja z dnia 26 marca 2012r. załatwia tę samą sprawę, która była przedmiotem decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Na powyższą ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odwołująca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w związku z czym decyzja stała się prawomocna. Kolegium stwierdziło, że P. J.-T. dwukrotnie złożyła wniosek w tej samej sprawie, a ponieważ jej pierwszy wniosek został załatwiony decyzją ostateczną, ponowne prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych i ponowne wydanie decyzji w tej sprawie było niedopuszczalne Z powyższych względów zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić, zaś postępowanie przed organem I instancji prowadzone w tej sprawie ze względów oczywistych umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. J.-T. podnosząc, iż wbrew twierdzeniom Kolegium skarżąca składając w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. w dniu 20 marca 2012 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wystąpiła ponownie z tym samym wnioskiem w tej samej sprawie, która została zakończona decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r., lecz wystąpiła z nowym wnioskiem w nowej sprawie. Burmistrz O. przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące stanu faktycznego, który miał miejsce po wydaniu decyzji przez Burmistrza O. z dnia 1 września 2011 r. i na tej podstawie dokonał stosownych ocen, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2012 r. nie jest tożsamy ze stanem faktycznym, który był ustalony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2011 r. O tożsamości spraw można mówić gdy występują w niej te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności w szczególności z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jako wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 16, art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 jak również mając na uwadze przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Burmistrza O. z dnia [...] 2012 r. i umarzając postępowanie przed organem I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, iż decyzja organu I instancji została wydana w sprawie tożsamej do sprawy zakończonej uprzednią ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2011 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja dotycząca sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną obarczona jest wadą powodującą jej nieważność – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Należy zauważyć, iż w przypadku, gdy organ wszczął w trybie zwyczajnym postępowanie w sprawie, która dotyczy tożsamej sprawy załatwionej już co do istoty wcześniejszą ostateczną decyzją to postępowanie takie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podziela także pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 16 października 2008 r., sygn. I OSK 988/08 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 14 września 2007 r., sygn. I OSK 1856/06; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. o sygn. II OSK 1419/07 – niepublikowane, oraz B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 11 Wydanie, Warszawa 2011, str. 632). Niemniej Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż zachodzi tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem P. J.-T. z dnia [...] 2012 r. ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. dotycząca wniosku skarżącej z dnia [...]2011 r. Bezspornym jest, iż w obu tych sprawach zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. W obu przypadkach P. J.-T. wystąpiła do organu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem – K. S.. Jednakże w obu sprawach nie można mówić o tożsamości stanu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż z dniem 14 października 2011 r. weszły w życie zmiany niektórych przepisów ustawy ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzone ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212 ). W wyniku nowelizacji od dnia 14 października 2011 r. zmianie uległo brzmienie m.in. przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, na który to przepis powołał się Burmistrz O. w decyzji z dnia [...] 2011 r. odmawiając P. J.-T. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W przepisie tym od 14 października 2011 r. przewidziano wyjątek, którego zaistnienie umożliwia przyznanie świadczenia rodzinnego w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Należy zauważyć, iż postępowanie wszczęte wnioskiem P. J.-T. z 24 sierpnia 2011 r. zostało zakończone ostateczną decyzją przed wejściem w życie wyżej opisanej nowelizacji. Natomiast wniosek z dnia 20 marca 2012 r. został złożony już po dacie wejścia w życie nowego brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji, skoro stan prawny dotyczący wnioskowego świadczenia uległ zmianie, w okresie między wydaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r., a złożeniem przez P.J.-T. kolejnego wniosku, to nie można mówić o tożsamości obu tych spraw. Słusznie zatem organ I instancji rozpoznał co do istoty wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2012 r. – brak było podstaw do umorzenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji decyzję organu odwoławczego należało uznać jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i uchylić ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć merytorycznie odwołanie P. J.-T. mając na względzie aktualny stan prawny w tym aktualne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na marginesie zważyć należy, iż w wyroku z dnia 31 marca 2005 r., sygn. OSK 1364/04 Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że niezmienność stanu faktycznego sprawy przy określeniu tożsamości spraw ocenia się z punktu widzenia nie całego stanu faktycznego ale jedynie faktów prawotwórczych, a więc faktów, które wynikają z hipotetycznego stanu faktycznego zawartego w normie przepisu prawa materialnego. Za fakty istotne dla sprawy mieszczącej się w ramach postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać zdarzenia stanowiące podstawę nabycia prawa do tego świadczenia. Podkreślić trzeba, iż Sąd odstąpił od dokonywania oceny czy na gruncie aktualnego brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i zgromadzonego w sprawie materiału, stronie skarżącej przysługuje prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Stanowiłoby to bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona ma prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy przez organ administracji publicznej. Ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd byłaby przedwczesna, gdyż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wiązałaby organ niwecząc uprawnienie strony wynikające z art. 15 k.p.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.