II SA/Po 697/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.A., P.H., A.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 485 zł (czterysta osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/AŁaskarzewska /-/J.Szaniecka /-/St.Małek Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 142 w zw. z art. 4 pkt 9b1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego– działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej: I. odmówił M. A., A. R. i P. H. zwrotu części nieruchomości objętych księgą wieczystą kw [...] i kw [...], stanowiących odpowiednio działki [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] oraz zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą kw [...], stanowiącej działkę [...] z arkusza mapy [...] obręb [...], II. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą kw [...], stanowiącej działki [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że w dniu [...] grudnia 1999r. z wniosku A. R., M. A. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu P. H., wszczęte zostało postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] (podzielona następnie na działki [...] i [...]), działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz działki [...] (podzielona na działki [...] i [...], a działka [...] podzielona na działki [...] i [...]). W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił. że W. H. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik C. M., Z. H., P. H. i M. H. zbył na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Rady Narodowej miasta P., nieruchomości położone w P. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiące działki numer [...],[...] i [...], zapisane w księgach wieczystych, w których jako właściciel figurował P. H. Jednakże faktycznie nieruchomości stanowiły współwłasność spadkobierców tabularnego właściciela, a mianowicie W. H. w 1/3 części, C. M. w 1/3 części oraz Z. H., M. H. i P. H. w 1/9 części każdego z nich. Umowę sprzedaży zawarto w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę warsztatów remontowo-konserwacyjnych na osiedlu [...] oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego zespołu A "[...]" w P. W drodze dziedziczenia osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości są P. H. w 22/144 części, A. R. w 31/144 części i M. A. w 91/144 części. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r. nr [...] Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył na podstawie art. 105 §1 kpa w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w P., obejmującej działki [...],[...] i [...] zapisane w księdze wieczystej kw [...]. Wnioskodawcom zwrócone zostały ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji Miejskiego z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] działki [...],[...] objęte księgą wieczystą nr [...] oraz działka [...] objęta księga wieczystą nr [...]. Działka [...] objęta księgą wieczystą kw [...] zwrócona została wnioskodawcom ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji Miejskiego z dnia [...] lutego 2003r. nr [...]. Pozostałe działki objęte księgą wieczystą kw [...] stanowią własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" na podstawie decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997r. nr [...]. Ujawnienie prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni do przedmiotowych działek nastąpiło w dniu [...] maja 1998r. przed złożeniem wniosku o zwrot. Na podstawie uzyskanych dokumentów ustalono, że przedmiotowe nieruchomości znalazły się w granicach lokalizacji warsztatów remontowo-konserwacyjnych na osiedlu [...] w granicach oznaczonych literami A-B-C-D i budowy osiedla mieszkaniowego na podstawie planu realizacji budowy zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z lutego 1971r. nr [...] (znak: [...]). Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] listopada 2000r. wykazały, że działki objęte wnioskiem położone są na terenie osiedla [...] i w części stanowią zagospodarowany teren warsztatów remontowo-konserwacyjnych Zakładu Budowlano-Remontowego Spółdzielni Mieszkaniowej "A", wewnątrzosiedlową ulicę [...], chodnik asfaltowy, teren zielony oraz część parkingu osiedlowego, a także na ich terenie posadowiony jest budynek użytkowany przez urząd poczty oraz budynek szkolny [...] Liceum Ogólnokształcącego. Zgodnie z mapą zasadniczą wnioskowane nieruchomości zabudowane są także urządzeniami infrastruktury technicznej obsługującymi budownictwo mieszkaniowe. W świetle dyspozycji art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami na części nieruchomości nie zrealizowano celu jej nabycia, więc uznano je za zbędne i zwrócono. Na pozostałej części przedmiotowych działek zrealizowano cel ich nabycia, którego nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących. Osiedle nie obejmuje tylko domów mieszkalnych, lecz także jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W świetle zaprezentowanego orzecznictwa dopuszczalne są także pewne odstępstwa przy realizacji inwestycji, która stanowiła uzasadnienie dla wywłaszczenia danej nieruchomości pod warunkiem, że nie są to odstępstwa zmieniające całkowicie cel wywłaszczenia. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że przesunięcie granic terenu przewidzianego w planie realizacyjnym pod warsztaty remontowo-konserwacyjne i drogę wewnątrzosiedlową, przy zachowaniu zaplanowanej funkcji użytkowej tego terenu oraz wobec zrealizowania całej inwestycji jest odstępstwem dopuszczalnym mieszczącym się w granicach celu wskazanego w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1972r. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli A. R. i M. A., w której podnosili, że warsztaty zostały wybudowane w innych granicach niż to określono na planach realizacji ich budowy, co nie mieści się w granicach celu wskazanego w akcie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1972r. Części nieruchomości, których zwrotu domagają się odwołujący, nie są zabudowane budynkami ani urządzeniami i instalacjami technicznymi związanymi z funkcjonowaniem osiedla, zatem okazały się zbędne ze względu na cel wywłaszczenia. Brakuje także przesłanek dla umorzenia postępowania w odniesieniu do działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w punkcie I decyzji Prezydenta Miasta P. oraz uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą kw [...] stanowiącej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...] (punkt II decyzji) i odmówił zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą kw [...] stanowiącej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że oględziny przeprowadzone zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji wykazały, że teren żądanych działek jest zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia sensu stricto, tj. zrealizowano na nich warsztaty remontowo-konserwacyjne i budownictwo mieszkaniowe, jak również związane z tymi inwestycjami uzbrojenie terenu, budynek szkoły i budynek, w którym funkcjonuje Urząd Poczty. Realizacja dwóch ostatnich obiektów, w ramach budownictwa mieszkaniowego, w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA nie niweczy realizacji podstawowego celu wywłaszczenia. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki zbędności opisane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji uznał, że brak jest natomiast przesłanek do umorzenia postępowania o zwrot, oddanych w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej, działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wniosek o wpisanie użytkowania wieczystego do księgi wieczystej złożony został dnia [...] marca 1998r. Dlatego w ocenie organu istnieją podstawy do wydania decyzji co do istoty sprawy, skoro przedmiotowe działki zostały zagospodarowane do dnia złożenia wniosku o zwrot i nie pozostają w dyspozycji Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody złożyli M. A., P. H. i A. R. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że z uwagi na okoliczność, iż nieruchomości będące przedmiotem postępowania stanowią własność Miasta P., Miasto powinno występować w sprawie jako strona, a w konsekwencji jego organy, w tym działający w ramach kompetencji starosty Prezydent Miasta P., powinny być wyłączone z niniejszej sprawy. Skarżący zarzucili więc zaskarżonej decyzji wadliwość określoną w art. 145 §1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. 24, 25 i 27. Zaskarżonej decyzji Wojewody skarżący zarzucili naruszenie art. 15 i art. 138 §2 kpa poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do części wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie była przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż w tym zakresie organ umorzył postępowanie o zwrot. Merytoryczne wydanie decyzji przez organ II instancji oraz własne postępowanie wyjaśniające, które zdaniem skarżących wykraczało poza ramy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Odpowiedź na skargę pismem z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] złożył Wojewoda podnosząc, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami literalnie wskazuje, jako organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a w myśl art. 4 ust. 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W świetle zgromadzonych akt sprawy organ II instancji nie podzielił poglądu skarżących, iż postępowanie wyjaśniające i dowodowe zostało przeprowadzone w szerszym zakresie niż pozwala na to art. 136 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja Wojewody, jak i decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej nie mogą się ostać. Zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Słusznie podnosi skarżący, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja opisana w dyspozycji art. 145 §1 pkt 3 kpa, z którego treści wynika, że przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Zgodnie z dyspozycją art. 142 z dnia 21 sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości orzeka starosta. Natomiast przez starostę należy także rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie przychylić się należy do stanowiska zaprezentowanego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. (OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115). Wprawdzie uchwała ta nie jest wiążąca w niniejszej sprawie to jednak zasada jednolitości orzecznictwa wymaga by w takim samym lub bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym sądy wydawały podobne rozstrzygnięcia. Wobec powyższego przyjąć należy, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawno-rzeczowe do dysponowania nieruchomością, a także dzierżawca. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania to uzyskuje ona status strony. Wobec tego gmina nie może być pozbawiona roli strony tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą poprzez powierzenie mu do wykonywania określonych zadań, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Nieprawidłowo, zatem decyzję w niniejszej sprawie jako organ I instancji wydał Prezydent Miasta P. na podstawie art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie innego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której Prezydent sprawujący funkcję starosty jednocześnie występowałby w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający tą sprawę. Podstawę wyłączenia stanowi treść art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa, bowiem pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta miasta. Prezydent jest bowiem pracownikiem gminy sprawującym jednocześnie funkcję organu gminy (art. 2 pkt 1c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, zatem jest jej ustawowych przedstawicielem (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skutkiem powyższego nie może być wątpliwości co do tego, że w rozpatrywanej sytuacji organ gminy – na mocy art. 26 §3 w związku z art. 24 §1 pkt1 kpa traci zdolność do załatwienia sprawy. Zastosowanie znajdzie więc przepis art. 26 §2 kpa. Organem wyższego stopnia właściwym w niniejszej sprawie jest zatem wojewoda (art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Nie ma istotnego znaczenia, że decyzję organu gminy podpisał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, skoro nastąpiło to z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Mając powyższe na względzie wydanie przez organ gminy decyzji w sprawie dotyczącej jej interesu prawnego wbrew treści art. 24 kpa musi skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 3 kpa). Pociąga to za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...]. Wobec treści powyższego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma potrzeby merytorycznego ustosunkowania się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących. W przedstawionych wyżej okolicznościach, na podstawie art. 145 §1 pkt 1b, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono, jak w punkcie I, II i III sentencji. A.ŁAskarzewska /-/J.Szaniecka /-/St.Małek hp