II SA/Po 699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta P. decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] na podstawie art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 11 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydana uprawnień do kierowania pojazdami, po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami R. C. zam. w P. przy ul. gen. J. H. [...], wielokrotne naruszającego przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, postanowił: 1. zatrzymać R. C. prawo jazdy kat. A, B, B+E, nr [...] wydane przez Starostę P. do czasu wykazania się przez niego wymaganymi kwalifikacjami; 2. skierować R. C. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami A, B, B+E w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K., 3. wyznaczyć termin dwóch miesięcy na zdanie egzaminu sprawdzającego, o którym mowa w pkt 2 licząc od dnia otrzymania decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania R. C., decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy pkt 1 i 2 powyższej decyzji Starosty P. oraz uchyliło punkt 3 zaskarżonej decyzji określając, dwumiesięczny termin na zdanie egzaminu sprawdzającego liczony od dnia otrzymania decyzji Kolegium. W dniu 6 maja 2011 r. Starosta P. powołując się na treść art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 140 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym cofnął R. C. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B, B+E nr [...] oraz zobowiązał wyżej wymienionego do niezwłocznego zwrotu prawa jazdy kat. kat. A, B, B+E nr [...] wydanego przez Starostę P. z uwagi na niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. W odwołaniu od tej decyzji R. C. podniósł, iż art. 114 ust 1 pkt 1 lit. a Prawa o ruchu drogowym nie określa w jakim terminie kierowca ma poddać się sprawdzeniu kwalifikacji a także nie upoważnia organu do określenie tego terminu. Strona podniosła, iż dopuszczalności zamieszczania takiej klauzuli nie zawierają również inne przepisy, w tym art. 140 ust 1 pkt 4 lit. a powoływanej ustawy, który stanowi, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. W powołanym przepisie ustawodawca skutki prawne łączy z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia 13 czerwca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] 2011r. zobowiązano R. C. do poddania się egzaminowi sprawdzającemu w terminie dwóch miesięcy licząc termin od dnia otrzymania przez skarżącego decyzji Kolegium. Decyzje tę R. C. odebrał w dniu 24 lutego 2011 r. a zatem ostateczny termin na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji upłynął stronie w dniu 24 kwietnia 2011 r. Ponieważ R. C. w wyznaczonym terminie nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zatem, zdaniem organu odwoławczego, Starosta P. na podstawie art. 140 ust 1 pkt 4 lit. a powoływanej ustawy był zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu R. C. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż z istoty nałożenia decyzją obowiązku, o którym mowa w art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika to, że we władczym działaniu organu mieści się nie tylko sama możliwość nałożenia obowiązku, ale również możliwość określenia terminu jego wykonania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. C. podniósł, iż w przepisach o ruchu drogowym brak jest podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. W związku z powyższym organ nie mógł wyznaczyć terminu dwóch miesięcy na poddanie się przez skarżącego kontrolnemu badaniu umiejętności do kierowania pojazdami. R. C. podniósł, iż skutki prawne wskazane w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca łączy z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd uchyli akt wydany przez organu administracji, gdy narusza on prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. stanowił art. 140 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm. dalej: p.r.d.). Zgodnie z powołanym przepisem starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, w razie niepoddania się (przez kierowcę) sprawdzeniu kwalifikacji, w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Warunkiem koniecznym cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, na podstawie powołanego przepisu jest zatem ustalenie, iż kierowca nie wywiązał się z nałożonego na niego w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b p.r.d. obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Innymi słowy do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy - na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. - niezbędna jest ostateczna decyzja o skierowaniu na egzamin kontrolny. Jak słusznie podniosła strona skarżąca art. 114 ust.1 pkt.1 lit. b p.r.d. stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Nie przewiduje terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Również z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, organ może zastosować powyższą sankcję. Należy zwrócić uwagę, iż zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej zostały określone w art. 130 §1 – 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych wynika, iż decyzja staje się wykonalna – co do zasady, gdy stanie się ostateczna, chyba, że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, lub jej natychmiastowa wykonalność wynika z ustawy, ewentualnie gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W tej sytuacji to właściwy do orzekania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Strona powinna obowiązek, który na nią nałożono wykonać w najszybszym możliwym terminie (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada I OSK 190/10 oraz WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 18/10 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić w tym miejscu, iż zgodnie z jednolitym orzecznictwem naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. rozstrzygać może wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie poddania się takiemu sprawdzeniu Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/08, w którym wyrażono przeciwny pogląd nie jest zatem reprezentatywny dla orzecznictwa sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Brak podstawy prawnej do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku oznacza, że decyzja w zakresie określającym taki termin musi być uznana za wydaną bez podstawy prawnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I OSK 35/09, z dnia 25 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 190/10, oraz z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1066/10 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, iż jakkolwiek w decyzji organu I instancji z dnia 6 maja 2011 r. Starosta P. cofnął R. C. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi określonej kategorii, nie powołując się przy tym na termin określony w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 lutego 2011 r. o tyle organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] 2011 r. wyraźnie wskazał, iż cofniecie uprawnienia do kierowania pojazdami związane jest z niewykonaniem nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie dwóch miesięcy. Powyższe w ocenie Sądu świadczy, iż rozpoznając, w wyniku wniesionego odwołania sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło art. 140 ust 1 pkt 4 lit. b p.r.d. gdyż oparło swoje rozstrzygniecie wyłącznie na okoliczności niepoddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie, a termin ten w istocie w sposób prawnie wiążący nie został wyznaczony, gdyż brak było do tego podstaw prawnych. Jak już wskazano powyżej organ orzekający w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. po stwierdzeniu, iż nie wykonano, nałożonego na kierowcę, ostateczną decyzją, obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji zobowiązany jest orzec o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Jednakże kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności wynikającymi z art. 7, 8, 10 k.p.a. organ przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień, powinien wpierw ustalić czy wykonanie tego obowiązku do dnia wydania decyzji było obiektywnie możliwe. Ustalenia te i ocena winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a). Z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien ocenić czy w okolicznościach niniejszej sprawy można mówić o niewykonaniu nałożonego obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, mając na względzie uwagi Sądu zaprezentowane powyżej. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy.