I OSK 190/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/09 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami i zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1080/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami i zatrzymania prawa jazdy stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części określenia terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, w pozostałej części skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U Nr 236, poz. 1998, ze zm.) decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] skierował T. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu w terminie 2 miesięcy od dnia ustatecznienia decyzji. Decyzją tą zatrzymano także T. C. prawo jazdy kategorii B, nr [...], do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji oraz nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło informacje zawarte we wniosku Komendanta Stołecznego Policji. Skoro T. C. przekroczył limit 24 punktów, to zasadne było wydanie decyzji kierującej go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ponadto w przypadku nie poddania się sprawdzeniu kwalifikacji Prezydent będzie zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. C., wnosząc o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie całkowite zignorowanie zarzutów dotyczących legalności wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skierowanie T. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami nastąpiło na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. A zatem w jego treści mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji. Przepis ten, nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Ponadto dopuszczalność określenia przez organ administracyjny terminu egzaminu nie wynika również z innych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tego względu należy uznać, że zarówno decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...], jak i zaskarżona decyzja, utrzymująca w całości decyzję Nr [...] -zostały wydane, w zakresie terminu, bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności wskazanych decyzji w części dotyczącej terminu na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W pozostałej części Sąd oddalił skargę, uznając podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Prezydent m.st. Warszawy, wydając na wniosek Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2008r. decyzję o skierowaniu T. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie miał uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne. Na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami Prezydent m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do badania zasadności nałożenia mandatu karnego wraz z punktami określonymi w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo ruchu drogowego. Co więcej, organ ten jest związany wnioskiem, także w zakresie liczby otrzymanych przez kierowcę punktów, jeżeli wynikają one z ewidencji prowadzonej przez Policję. Ponadto organ ten nie jest uprawniony również do oceny w jakich okolicznościach mandat został nałożony. Tego rodzaju zarzuty mógł skarżący podnieść nie przyjmując mandatu karnego lub w postępowaniu przed sądem grodzkim. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w części, w której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w części dotyczącej określenia terminu poddania się kwalifikacji. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono: – naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego - to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie iż w sytuacji, gdy wykładnia art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, ze zm.) jest niejednoznaczna, a w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są dwa stanowiska w spornej kwestii – to zastosowanie się przez Kolegium do jednego z tych stanowisk - a nie akceptowanego przez sąd daje podstawę do uznania wydania decyzji bez podstawy prawnej przez organy administracji oraz do wyjścia przez sąd poza granice skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w części. W konsekwencji skarżący na podstawie art.185 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi T. C., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie poniesionych kosztów postępowania - kosztów wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że brak podstawy prawnej to brak przepisu który dawałby podstawę załatwienia określonej sprawy w drodze decyzji. Oczywistym jest, że w sprawie istniał przepis Prawa o ruchu drogowym, który dawał podstawę do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sporne w doktrynie i orzecznictwie pozostaje jedynie to, czy w decyzji wydawanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 (zarówno lit a, jak i b), organ miał prawo określić termin wykonania obowiązku egzaminu sprawdzającego. W orzecznictwie w pierwszej kolejności zarysował się pogląd negujący taką możliwość, a został on zapoczątkowany wyrokiem NSA I OSK 1363/03 z dnia 27 września 2007 r., stwierdzającym, iż w braku podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej, a więc nieważny zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże brak nałożenia przez organ w decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ostatecznego terminu wykonania obowiązku powoduje, iż decyzja jako nie posiadająca żadnej sankcji - staje się niemożliwa do wyegzekwowania. Skoro konsekwencją niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a) Prawa o ruchu drogowym), to zarówno prawem obywatela, jak i koniecznością organu jest precyzyjne ustalenie momentu, w którym organ może sięgnąć po tę sankcję. Zaprezentowany tok rozumowania znalazł w ostatnim czasie także aprobatę w orzecznictwie, gdyż NSA w wyroku I OSK 1002/08 z dnia 3 lipca 2009 r. stwierdził, że w przypadku przekroczenia limitu punktów karnych starosta wydając decyzję o skierowaniu na przymusowy egzamin na prawo jazdy może wskazać nie tylko w jakiej kategorii prawa jazdy ale również termin końcowy, w którym ma się on odbyć. Zaskarżony wyrok w ogóle nie rozwija kwestii braku podstawy prawnej jako podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnej decyzji ostatecznej, nie uwzględnia też bogatego dorobku orzecznictwa i doktryny wskazującego na wyjątkowość sankcji nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obydwie decyzje organów administracji nie wypełniły przesłanek niezbędnych do wyeliminowania ich z obrotu prawnego jako nieważnych, zaś nad wyraz lapidarne uzasadnienie sądu wskazuje, iż sąd ten w ogóle nie badał negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, które jednakże w niniejszej sprawie nie występują. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. określa dwie niezależne od siebie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa – i do tej właśnie przesłanki odnosi się powołany w skardze kasacyjnej słuszny pogląd, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, wskutek określonej interpretacji jego przepisów wówczas, gdy orzecznictwo sądowe co do ich stosowania jest rozbieżne. Pogląd ten nie odnosi się natomiast bynajmniej do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jeśli sąd administracyjny uznaje bowiem, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej – ma bowiem obowiązek zgodnie z art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenia nieważności takiej decyzji – bez względu na to, czy istnienie podstawy prawnej dla określonego typu rozstrzygnięć w podobnych stanach faktycznych było przedmiotem kontrowersji. Zatem odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga stwierdzenia, czy istotnie określenie terminu do poddania się kontrolnemu badaniu kwalifikacji do kierowania pojazdami znajdowało podstawę prawną w przepisie art. 114 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), czy też podstawy tej było pozbawione zgodnie ze stanowiskiem sądu I instancji. Wskazać należy w tym miejscu, że art.114 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Nie przewiduje terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, w razie nie poddania się obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji, organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Również ten przepis nie określa terminu sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, starosta może zastosować powyższą sankcję. Zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej zawierają przepisy art.130 §1 – 4 k.p.a. Wynika z nich, że decyzja staje się wykonalna – co do zasady, gdy stanie się ostateczna, chyba, że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, lub jej natychmiastowa wykonalność wynika z ustawy, ewentualnie gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zatem to właściwy do orzekania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Strona powinna obowiązek, który na nią nałożono wykonać w najszybszym możliwym terminie. Natomiast decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że brak jest podstaw prawnych do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest już zresztą utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009r sygn. akt I OSK 960/06 i z dnia 15 października 2009 r sygn. akt I OSK 35/09). Przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/08, w którym wyrażono przeciwny pogląd nie jest zatem reprezentatywny dla orzecznictwa sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem treść decyzji administracyjnych zdeterminowana jest przepisami prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Wszystkie elementy decyzji, zarówno jej rozstrzygnięcie, warunki i terminy oraz inne dodatkowe zastrzeżenia powinny mieć oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Brak podstawy prawnej do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku oznacza, że decyzja w zakresie określającym taki termin została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei obliguje do wyeliminowania wskazanego rozstrzygnięcia w omawianej części z obrotu prawnego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, odnoszących się do uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustosunkowanie się do twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną, iż uzasadnienie to nie odpowiada wymogom prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.