II SA/Po 700/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi H. M. działającego przez doradcę tymczasowego H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania H. M., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2016 r. H. M. wystąpił o przyznanie mu pomocy na wykup 30 sztuk pampersów dla dorosłych, które były mu niezbędne do higieny. Zaznaczył, że wykorzystał swoje dotychczasowe "limity". W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 11 lipca 2016 r. H. M. ponowił zgłoszoną prośbę, przedłożył przy czym roczne "Zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne" z dnia 15 października 2015 r. z częściowo wypełnioną tabelą realizacji zleceń. Jednocześnie podczas wizyty pracowników socjalnych ustalono, że wnioskodawca mieszka w domu jednorodzinnym z byłą żoną, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe – zajmuje jeden pokój i płaci Ľ rachunków. H. M. ma syna, który zobowiązany jest wyrokiem sądowym opłacać mu alimenty. Świadczenia te nie są jednak opłacane. Z rodzeństwem H. M. nie ma kontaktu. Opisując sytuację osobistą skarżącego pracownik socjalny stwierdził, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji ani podjęcia pracy z uwagi na stan zdrowia oraz wiek poprodukcyjny. Ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. H. M. przeszedł udary mózgu, co ograniczyło jego sprawność ruchową w stopniu zmuszającym go do poruszania się na wózku inwalidzkim lub przy pomocy osób trzecich. Z racji schorzenia dróg moczowych, H. M. jest pieluchowany. Pieniędzmi skarżącego faktycznie zarządza i rozporządza nimi była żona H. M.. Pracownik socjalny ustalił na podstawie zebranych danych, że dochód H. M. po zajęciach komorniczych wyniósł [...] zł wraz z kwotą [...]zł zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., [...] (w numerze decyzji poprawka jest odręczna – uw. Sądu) Wójt, powołując się między innymi na art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 930, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – uw. Sądu, dalej "u.p.s."), odmówił przyznania H. M. pomocy na wykupienie pieluch. W motywach decyzji organ wskazał, że tylko wnioskodawca udokumentował swój dochód wynoszący [...] zł (świadczenie emerytalne z dodatkiem pielęgnacyjnym) oraz [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto organ stwierdził, że w jego ocenie H. M. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z pozostałymi osobami, lecz te nie dostarczyły danych o swoich dochodach. Są to żona H. M. oraz jej córka A. P. wraz z mężem. Na skutek odwołania H. M., decyzją z dnia 30 listopada 2016 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wnikliwszego zbadania sytuacji dochodowej skarżącego, w tym także możliwości pomocy mu ze strony najbliższej rodziny. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., [...] Wójt, powołując się na art. 39 i 41 u.p.s., ponownie odmówił przyznania H. M. specjalnego zasiłku celowego – tym razem rozpatrując jednak równocześnie także wniosek z dnia 28 czerwca 2016 r. (dotyczący pieluch) oraz wniosek z dnia 12 lipca 2016 r. (dotyczący leków). Organ podkreślił, że wnioskodawca, żona wnioskodawcy H. M. oraz jej córka A. P. z mężem zamieszkują wspólnie w nowym wartościowym domu w miejscowości letniskowej Z.. Dom jest wyposażony i był wyposażany w ostatnim okresie w nowe sprzęty i urządzenia. Zdaniem organu rodzina dysponuje możliwościami, aby przezwyciężyć trudną sytuację majątkową wykorzystując własne zasoby majątkowe, finansowe, względnie wartościowe przedmioty majątkowe lub nieruchomości. Na skutek odwołania H. M. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponownie uchyliło decyzję Wójta zwracając uwagę na konieczność wnikliwszego zbadania sytuacji rodziny skarżącego, w szczególności, czy faktycznie nie ma możliwości egzekucji alimentów na jego rzecz (od syna) oraz, uzyskania pomocy ze strony rodzeństwa. Na dalszym etapie sprawy organ uzupełnił dowody w sprawie, a także poszerzył ustalenia. Uzyskał między innymi stanowisko H. M., która podkreśliła, że sytuację jej rodziny należy poczytywać w ten sposób, że to jej oraz jej byłemu mężowi (H. M.) jej córka A. P. i jej mąż K. P. pozwalają zamieszkiwać w ich domu. H. M. zwróciła uwagę, że H. M. uzyskuje dochody poniżej [...] złotych, które nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb, zwłaszcza leków. Odpowiadając na pisma Ośrodka Pomocy Społecznej A. P. oświadczyła, że prowadzi gospodarstwo domowe tylko z mężem, a kolei K. P. podkreślił, że nie jest spokrewniony z H. M.. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., [...], Wójt po raz kolejny odmówił H. M. pomocy celowej na wykupienie pieluch. Organ wskazał, że nie mógł ustalić, czy w rodzinie wnioskodawcy spełnione zostały kryteria dochodowe. Danych o dochodach nie dostarczyli A. P. i K. P., a zarazem oświadczyli, że prowadzą odrębne gospodarstwo domowe (nie podpisali jednak klauzuli o odpowiedzialności karnej). Osoby te odmówiły deklaracji jakiejkolwiek pomocy dla H. M. i H. M.. Ten ostatni twierdził z kolei, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W konkluzji organ stwierdził, że postawa wnioskodawcy i osób z nim zamieszkujących nie pozwala rzetelnie ocenić stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] Kolegium, po rozpoznaniu odwołania H. M., uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] lutego 2017 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że osoby zamieszkujące pod tym samym adresem co wnioskodawca twierdzą, że prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe. Odmawiają one zarazem złożenia oświadczeń pod odpowiedzialnością karną. Kolegium wyjaśniło dalej, że brak współpracy osób zamieszkujących z H. M. nie może rodzić dla niego negatywnych konsekwencji, tym bardziej, że jest ono osobą schorowaną i wymagającą pomocy i jemu nie można zarzucić braku współpracy. Dnia [...] 2017 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania H. M. aktualizację wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Wójt, powołując się między innymi na art. 39 i art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., odmówił przyznania H. M. pomocy społecznej na wykupienie pieluch. Organ ocenił, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z pozostałymi domownikami zamieszkującymi pod tym samym adresem. Zarazem jednak stwierdził, że przy braku możliwości ustalenia sytuacji dochodowej, już w oparciu o dochody samego H. M. można ustalić, że przekracza on kryterium dochodowe. Oznacza to, iż należało rozważyć ewentualnie przyznanie świadczenia formie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Wójta nie wystąpiła jednak żadna nadzwyczajna okoliczność, która uzasadniałaby potrzebę przyznania takiego świadczenia. Odwołanie od decyzji złożył H. M., reprezentowany przez H. M.. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W motywach decyzji Kolegium podkreśliło, że H. M. w dniu 24 stycznia 2017 r. oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że "jego gospodarstwo prowadzone jest osobno, a P. H. M. gotuje i przyrządza posiłki i kupuje". Ustalono także, że wyrokiem Sądu Rejonowego Poznań-Stare M. w P. z dnia 7 lipca 2015 r., IV RC [...] D. M., syn H. M., został zobowiązany uiszczać na rzecz ojca rentę alimentacyjną w kwocie [...]zł miesięcznie do 10 dnia każdego miesiąca. Kolegium zauważyło, że choć w ocenie Wójta gospodarstwo rodzinne skarżącego należy ocenić jako gospodarstwo kilkuosobowe, to jednak wobec jednoznacznego i złożonego pod odpowiedzialnością karną oświadczenia H. M. należało przyjąć, że ten prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy zauważył też dalej, że w dacie złożenia wniosku dochodem H. M. było świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł, przy czym otrzymał on [...] zł, gdy uwzględnić potrącenia. Dalej Kolegium wywiodło, że w takiej sytuacji można rozważyć jedynie przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. Przyznanie takiego świadczenia nastąpić może jednak tylko w "szczególnie uzasadnionym przypadku", a organ odwoławczy nie znalazł okoliczności, które mogłyby świadczyć, że takiego rodzaju sytuacja zaistniała. Skargę na decyzję złożył H. M. reprezentowany przez przedstawiciela H. M.. Zarzucił on naruszenie art. 7, 7, 7a, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, dokonanie ustaleń z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów i nie dokonanie ich w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji i nie wskazanie przyczyn nie uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, a także pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. Wskazując na wymienione zarzuty reprezentująca H. M. H. M. wniosła o zmianę decyzji na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. H. M. w obszernym uzasadnieniu skargi uwypukliła, że H. M. jest osobą schorowaną, która nie może samodzielnie egzystować. Podniosła, że nie można go "zanieść" do toalety i musi on korzystać na stałe z pieluch. Te z kolei są kosztowne, ich zakup to wydatek wynoszący około [...] zł miesięcznie. Wobec kwoty [...]zł jaką skarżący otrzymuje, pozostaje mu do dyspozycji na leki i żywność około [...] zł. Udokumentowane wydatki na leki to z kolei [...] zł. Kwota pozostała nie wystarcza H. M. na żywność. H. M. dodała wreszcie, że jej były mąż obiektywnie nie otrzymuje zasądzonych alimentów od syna, który przebywa w USA. Z drugiej strony, jego dochody obciążone są między innym potrąceniami związanymi z egzekucją cywilną prowadzoną na podstawie wyroku wydanego w czasie, gdy H. M. pozostawał w szpitalu po wylewie (toczy się obecnie postępowanie wznowieniowe). Ostatecznie więc środki otrzymywane do dyspozycji skarżącego nie wystarczają na samodzielne finansowanie własnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wyjaśnienie motywów wyroku należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Sąd odnotował, że postępowanie w sprawie toczyło się do daty decyzji Kolegium przez okres blisko 2 lat. Z kolei jego przedmiotem jest dofinansowanie konkretnej, bieżącej (według zapotrzebowania na datę wniosku – czerwiec 2016 r.) potrzeby w postaci 30 pieluch dla dorosłych, które potrzebne były H. M. w związku z wyczerpaniem limitu zapotrzebowania na wyroby medyczne. Skarżący starał się wykazać zasadność potrzeby przedstawiając roczne "Zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne" z dnia 15 października 2015 r., gdzie w częściowo wypełniona została tabela realizacji zleceń (w aktach administracyjnych – załącznik do formularza wywiadu środowiskowego z dnia 8 lipca 2016 r.). Sąd zaznacza, że ilość czasu, jaka upłynęła od zgłoszenia potrzeby (zważywszy na jej doraźny charakter – pieluchy na określony miesiąc) nasuwać może refleksję, iż potrzeba ta zdezaktualizowała się. Taki sposób myślenia o wniosku H. M. należy jednak z góry odrzucić. W demokratycznym państwie prawnym bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej upływ czasu nie może niweczyć praw przysługujących jednostce, powodując w następstwie, iż ochrona sądowa wyrażająca się w kontroli działalności administracji publicznej stałaby się iluzją. Mają to na uwadze Sąd przyjmuje założenie, że wniosek skarżącego – choć dotyczył doraźnej potrzeby w 2016 r. – jest wnioskiem, którego oceniać należy tak jakby był on nadal aktualny. Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazuje organom, że w toku wieloletniego postępowania nie wyłuszczyły one sensu zgłoszonej przez H. M. potrzeby. Jak wyżej zasygnalizowano istotą prośby skarżącego – zgłoszonej, co należy podkreślić, 28 czerwca 2016 r., było to, że wyczerpał on (jak twierdził) limit refundacyjny na wyroby medyczne w postaci pieluch dla dorosłych, a nie było go stać na zakup kolejnych. Prosił więc o dofinansowanie pieluch na miesiąc czerwiec. W ocenie Sądu faktycznie podstawy do wystąpienia o taką pomoc jawią się jako prawdopodobne, gdyż z przedstawionego rocznego "Zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne" z dnia 15 października 2015 r., wynika według tabeli realizacji zleceń, że H. M. pobrał pieluchomajtki w liczbie 60 sztuk 9 czerwca 2016 r., a te najpewniej mu się już na koniec czerwca skończyły. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, według którego to miesiąca określa się dochód w celu weryfikacji kryterium dochodowego (art. 8 ust. 2 u.p.s.), H. M. uzyskał dochód w wysokości [...] zł. Dochód ten został udokumentowany w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia 18 maja 2016 r., [...], z którego wynika, iż otrzymywał emeryturę w kwocie [...]zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. Suma obu świadczeń, po odjęciu potrąceń od emerytury, pozwala określić kwotę dochodu. Należy zauważyć jednak, że ta sama decyzja zawiera informację o tym, że dochód skarżącego objętym był znacznymi potrąceniami, a do jego dyspozycji pozostawało zaledwie [...] zł. Według danych z wniosku, aczkolwiek nie potwierdzonych jednoznacznie w aktach, skarżący miał dysponować także zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...]zł. Mając na uwadze powyższe Sąd zaznacza, że oczywiście zdaje sobie sprawę, iż H. M. posiadał dochody przekraczające kryterium dochodowe (na datę orzekania przez organy - [...] zł; zob. art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a nie obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U., poz. 1058), jednakże należy mieć świadomość, że realnie dysponował kwotą poniżej minimum socjalnego na rok 2016 (źródło: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, ipiss.com.pl), a więc znajdował się w sytuacji zagrożenia niedostatkiem. Jest przy tym bezspornym, że H. M. w 2016 r. pozostawał osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, więc nie miał możliwości zarobkowania nawet najmniejszych kwot w przypadku przejściowych kłopotów finansowych. W ocenie Sądu, jeżeli doszło do sytuacji, że skarżący faktycznie nie miał środków na zakup bezwzględnie koniecznych mu wyrobów medycznych w postaci pieluch, a przyznane mu w ramach NFZ w danym miesiącu skończyły się, to miał on prawo – w kontekście tej szczególnej potrzeby – ubiegać się o specjalny zasiłek celowy na ten konkretny, jednorazowy cel. Należy mieć bowiem na względzie, że prośba skarżącego dotyczyła tylko jednego opakowania pieluch (30 sztuk), a nie ich finansowania przez dłuższy czas. Dzięki tym wyrobom medycznym skarżący chciał zapewne w danym miesiącu (w końcu czerwca 2016 r.) utrzymywać higienę czynności fizjologicznych. Zdaniem Sądu pozostawienie człowieka niezdolnego do samodzielnej egzystencji w sytuacji, gdy zmuszony zostanie on zaniedbać higienę czynności fizjologicznych urągać może godności człowieka. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że gdy chodzi o konkretną, badaną w tej sprawie pilną potrzebę bieżącą (wsparcie jednorazowe zakupu opakowania 30 sztuk pieluch dla dorosłych), dopuszczalne jest potraktowanie jej w kategoriach potrzeby szczególnej ("szczególnie uzasadnionego przypadku"), która może być przyznana niezależnie od kryterium dochodowego w trybie art. 41 pkt 1 u.p.s. Odnotować można, że opakowanie rozważanego wyrobu medycznego według cen powszechnie dostępnych w sklepach internetowych to około 50 złotych, więc nie jest to kwota, która przekraczałaby możliwości pomocy społecznej. W tym miejscu trzeba podkreślić, że powyższe dotyczy jednorazowej potrzeby przedstawionej (we wniosku z dnia 28 czerwca 2016 r.) ze względu na szczególne okoliczności, które – jak wynika z akt – incydentalnie zgłosił H. M.. Stanowisko Sądu nie oznacza, że organy obowiązane są w trybie art. 41 pkt 1 u.p.s. regularnie finansować zakup wyrobów medycznych dla skarżącego, czy innych bieżących potrzeb. Pomoc w szerszym zakresie, aniżeli określona we wniosku objętym niniejszą sprawą, może wymagać badania sytuacji dochodowej. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego skarżący musi liczyć się z tym, że każde świadczenie, o jakie się ubiega będzie indywidualnie badane. Sąd widzi konieczność, aby osobno odnieść się do sytuacji osobistej H. M., gdyż była to kwestia sporna na etapie postępowania administracyjnego. Skład orzekający przyznaje rację organom, że skarżący zamieszkuje w warunkach i znajduje się w relacjach z rodziną, których całościowa ocena jest bardzo trudna. Kłopotliwe jest zwłaszcza zajęcie stanowiska, czy w jego przypadku można mówić o jednoosobowym gospodarstwie domowym (skarżący utrzymuje, że takie właśnie prowadzi), czy wspólnym gospodarstwie z pozostałymi domownikami. W ocenie Sądu na potrzeby oceny "rachunkowych" aspektów sprawy, a więc ustalenia, czy stosować należy do skarżącego kryteria dla osoby w gospodarstwie jednoosobowym czy w rodzinie 4 osobowej, przyjąć należy, że H. M. jest osobą samodzielnie gospodarującą. Założenie to jest o tyle uzasadnione, że choć zamieszkuje on pod jednym dachem z innymi osobami, to znajduje się z nimi w dość nietypowych relacjach. Współlokatorzy nie są bowiem, w odróżnieniu od sytuacji występującej w wielu polskich domach: małżonkami, wstępnymi czy zstępnymi bezpośrednio lub w najbliższej kolejności obowiązanymi do alimentacji. H. M. wyjaśniała w toku postępowania, że jest byłą żoną H. M., z kolei A. P. określana jest jako córka Haliny, ale nie Henryka. K. P. łączy z kolei z rodziną tylko więź małżeńska z A. P.. Z oświadczeń zainteresowanych (choć nie jest to udokumentowane) wynika więc, że zasadniczo skarżący zamieszkuje z osobami, od których co do zasady prawnie nie może domagać się alimentacji. Mając to wszystko na uwadze Sąd założył, że H. M. jest osobą samodzielnie gospodarującą. Takie założenie najlepiej odzwierciedli jego sytuację dochodową. Nadmienić można, że nie prowadzi ono do nadużyć, gdyż skarżący oświadczając, że jest osobą samodzielnie gospodarującą, nie kreuje się w ten sposób na osobę spełniającą kryterium dochodowe dążąc tym samym do znaczącego zwiększenia szans uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Jest obiektywnym faktem, że H. M. sam deklaruje dochody przekraczające kryterium dochodowe określone w u.p.s. Odnosząc się do zarzutów skargi, obejmujących grupę regulacji proceduralnych (art. 7, 7, 7a, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz , art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) Sąd stwierdza, że o ich naruszeniu można mówić tylko w takim zakresie, w jakim regulacje te dotyczą oceny dowodów. Zdaniem Sądu oś sporu zasadzała się przede wszystkim w przyjętej prawnej perspektywie dla kwalifikacji zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Wójt i Kolegium uwypuklali, że H. M. dysponuje środkami większymi od kryterium dochodowego i nie znajduje się w okolicznościach "szczególnych", które uzasadniałyby przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. W ocenie Sądu organy nie dostrzegły pilności zgłoszonej potrzeby zakupu pieluch i znaczenia tej potrzeby dla godności człowieka (o czym wyżej). Skutkowało to niewłaściwym zastosowaniem art. 41 pkt 1 u.p.s. Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).