II SA/Po 705/14

Dnia 05 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2015 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014 roku Nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki części budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla ...Nr ... z dnia ... 2014 roku, II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części określonej w punkcie 1, IV. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę ...,- zł ... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu odwołania Parafii ... od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia ... 2014 r. nr ..., znak; ..., nakazującej tejże Parafii rozbiórkę rozbudowanej części cmentarza wyznaniowego, znajdującej się na działkach nr ... ark. ..., obręb N. i nr ... ark. ..., obręb N. w P., w zakresie dotyczącym elementów wchodzących w skład infrastruktury rozbudowywanej części cmentarza (ogrodzenia, alejek o nawierzchni z kostki brukowej i punktów czerpalnych wody) wyrysowanych na załączniku do decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie PINB nr ... z dnia ... 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB ustalił, że na działkach nr ... ark. ... obręb N. w P. od 1999 r. rozszerzono cmentarz znajdujący się wcześniej na działce nr ..., poprzez rozpoczęcie pochówków, które trwały do dnia kontroli w grudniu 2007 r. PINB uznał, że rozszerzenie cmentarza było zgodne z prawem, albowiem na działania te nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę i dlatego decyzją z ... 2008 r. umorzył postępowanie. W wyniku odwołania T. M., WWINB decyzją z dnia ... 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn.. akt II SA/Po 437/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd wskazał, że zajęcie stanowiska co do możliwości i warunków legalizacji samowolnego poszerzenia cmentarza będzie wymagało ustalenia w jakim czasie nastąpiło poszerzenie cmentarza (przed, czy po 1 stycznia 1995 r.), bo wynik tych ustaleń rozstrzygnie, czy w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy z 1994 r. Prowadząc ponownie postępowanie PINB ustalił, że na terenie pod poszerzenie cmentarza około 2002 r. wykonano trzy punkty czerpania wody zasilane ze studni wierconej, znajdującej się na terenie cmentarza oraz około 2004 r. i 2011 r. alejki i nawierzchnie z kostki betonowej, zaś sukcesywnie od 2001 r. do sierpnia 2010 r. w miejsce starego ogrodzenia z siatki metalowej wykonywano ogrodzenie stalowe na podmurówce klinkierowej. Postanowieniem z ... 2011 r. PINB wstrzymał inwestorowi – Parafii prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy stosownych dokumentów. Następnie PINB postanowieniem z ... 2011 r. zawiesił postępowanie i wezwał inwestora do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na rozbudowę cmentarza. Postanowieniem z dnia ... 2011 r. WWINB uchylił to postanowienie. Decyzją z dnia ... 2012 r. Prezydent Miasta P. odmówił Parafii ... ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, od której to decyzji Parafia wniosła odwołanie. Wskutek tego PINB postanowieniem z dnia ... 2012 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu ostatecznego zakończenia sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. WWINB postanowieniem z dnia ... 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB, zaś następnie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn.. akt II SA/Po 592/12 oddalił skargę T. M. na postanowienie WWINB. Decyzją z dnia ... 2013 r. SKO w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2012 r. Postanowieniem z ... 2013 r. PINB podjął zawieszone postępowanie. Podaniem z 13 stycznia 2014 r. Parafia wniosła do PINB o ponowne zawieszenie postępowania, wskazując, że sprawa odmowy ustalenia legalizacji inwestycji celu publicznego dla poszerzenia cmentarza ma być rozpatrywana przez WSA w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. PINB postanowieniem z dnia ... 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, a niewątpliwie decyzja SKO w P. z dnia ... 2014 r. jest wykonalna. W rezultacie PINB decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... nakazał inwestorowi – Parafii ... rozbiórkę rozbudowanej części cmentarza. Parafia wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając PINB naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.0 dalej: p.b., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie okoliczności, że wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 776/13 WSA w Poznaniu uchylił decyzję SKO w P. z dnia ... 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2012 r. o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla poszerzenia cmentarza, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), dalej ustawa o cmentarzach, poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia cmentarza, gdy tymczasem przepis ten nakazuje grodzenie terenu cmentarza, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez uniemożliwienie inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz postanowienie PINB z dnia ... 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie WWINB w pierwszej kolejności powołał treść uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Po 437/08, wydanego w niniejszej sprawie, w którym uznano, że cmentarz jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) p.b. i na jego budowę (rozbudowę) wymagane jest pozwolenie na budowę. Następnie powołując ustalenia faktyczne PINB stwierdził, że inwestor – Parafia rozbudowując cmentarz po 1 stycznia 1995 r. dopuściła się samowoli budowlanej i zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy powołał przepisy art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 2 p.b. i wyjaśnił, iż w myśl tych przepisów PINB prawidłowo postanowieniem z ... 2011 r. wstrzymał inwestorowi – Parafii prowadzenie robót i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy wymaganych dokumentów. WWINB zwrócił uwagę na zwrot " w wyznaczonym terminie" określony w art. 48 ust. 2 p.b. i wskazał, że skoro w niniejszej sprawie istniał obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego to rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie wskazał, że w WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 592/12 wydanym w sprawie zawieszenia niniejszego postępowania jednoznacznie stwierdził, że należy uznać, iż organy słusznie stwierdziły, że w sprawie występuje przesłanka do zawieszenia postępowania dotyczącego samowolnej rozbudowy cmentarza z uwagi na toczące się i niezakończone, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego dotyczące rozbudowy przedmiotowego cmentarza. WWINB uznał, że ocena ta wiąże organy nadzoru budowlanego i w związku z tym, skoro w dniu 30 stycznia 2014 r. zapadł wyrok uchylający zarówno decyzję SKO w P., jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z ... 2012 r. to stan sprawy jest identyczny jak stan podlegający ocenie WSA w Poznaniu i rozstrzygnięty wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. Oznacza to, zdaniem WWINB konieczność ponownego zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Dopiero bowiem wynik postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczący rozbudowy cmentarza umożliwi ocenę, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanej rozbudowy tegoż cmentarza. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, że w odwołaniu Parafia zawarła zaskarżenie postanowienia PINB o odmowie zawieszenia postępowania WWINB postanowienie to uchylił, umożliwiając tym samym organowi I instancji ponowne rozważenie zasadności zawieszenia postępowania. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że zawieszenie postępowania na etapie postępowania odwoławczego jest niecelowe, albowiem zagadnienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi kwestii wstępnej dla rozpatrzenia złożonego odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanego cmentarza z powodu niezłożenia w terminie wymaganej dokumentacji (art. 48 ust. 4 p.b.). T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB z dnia ... 2014 r., zarzucając WWINB naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie służy zażalenie bądź odrębne bądź w treści odwołania od decyzji, a także art. 48 ust. 4 p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie pojęcia "w wyznaczonym terminie". Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie. W rezultacie niedopuszczalne było zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i następnie jego uchylenia. Skarżący wskazał też, że wobec ziszczenia się przesłanek z art. 48 ust. 4 p.b., tj. niespełnienia w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego nałożonych na inwestora obowiązków, należało orzec rozbiórkę przedmiotowej rozbudowanej części cmentarza. Zwrócił uwagę, że PINB ani nie zawiesił postępowania po raz drugi, ani nie zmienił postanowienia z ... 2011 r. w zakresie terminu dostarczenia żądanych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Tym samym ziściła się przesłanka z art. 48 ust. 4 p.b. do nakazania rozbiórki. Nadto skarżący dodał, że wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. i nie zmienia to oceny, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedstawił żądanych dokumentów. Stąd, zdaniem skarżącego, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 p.b. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2015 r. pełnomocnik Parafii wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym sam bezzasadny jest zdaniem uczestnika postępowania zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 101 § 3 k.p.a. Wskazał też, że w dniu ... 2014 r. PINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez WWINB art. 48 ust. 1 i 4 p.b. pełnomocnik Parafii wskazał, iż zastosowanie tych przepisów byłoby nieproporcjonalne i nieadekwatne do stwierdzonego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek jedynie w części i to nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WWINB z dnia ... 2014 r., którą uchylono decyzję PINB z dnia ... 2014 r. nakazującą Parafii ... rozbiórkę rozbudowanej części cmentarza wyznaniowego, znajdującej się na działkach nr ... w P., w zakresie dotyczącym elementów wchodzących w skład infrastruktury rozbudowywanej części cmentarza (ogrodzenia, alejek o nawierzchni z kostki brukowej i punktów czerpalnych wody) wyrysowanych na załączniku do decyzji oraz uchylono postanowienie PINB z dnia ... 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności Sąd pragnie wyjaśnić, dlaczego uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia postanowienia PINB o odmowie zawieszenia postępowania. Przypomnieć należy, że WWINB uchylając to postanowienie powołał wyrok tutejszego Sądu z dnia 10 października 2012 r. II SA/Po 592/12 w sprawie zawieszenia postępowania, w którym stwierdzono, że "organy administracyjne obu instancji słusznie stwierdziły, iż w sprawie występuje przesłanka do zawieszenia postępowania dotyczącego samowolnej rozbudowy cmentarza z uwagi na toczące się i niezakończone, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczące rozbudowy przedmiotowego cmentarza". Sąd w wyroku tym wskazał następnie, że "wynik postępowania lokalizacyjnego umożliwi dopiero ocenę, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanej rozbudowy cmentarza". Mając na uwadze to stanowisko, WWINB w zaskarżonej decyzji stwierdził, że ocena ta wiąże organy nadzoru budowlanego i w związku z tym, skoro w dniu 30 stycznia 2014 r. zapadł wyrok uchylający zarówno decyzję SKO w P., jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2012 r. to stan sprawy jest identyczny jak stan podlegający ocenie Sądu i rozstrzygnięty wyrokiem z 10 października 2012 r., co oznacza konieczność ponownego zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest zagadnienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczące rozbudowy przedmiotowego cmentarza. Organ odwoławczy wskazał, że dopiero wynik postępowania legalizacyjnego umożliwi ocenę, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanej rozbudowy cmentarza. Następnie wskazując, że Parafia zawarła w odwołaniu zaskarżenie postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy uchylił to postanowienie. Mając powyższe na względzie oraz zarzuty sformułowane w skardze należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Aktualnie obowiązującą treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (por. postanowienie NSA z dnia z dnia 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 1993/12, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym nie można przyjąć, jak wskazuje skarżący, jakoby przez fakt, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było w świetle art. 101 § 3 k.p.a. niezaskarżalne, nie można było na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżyć go w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne. Przepis art. 142 k.p.a. przewiduje bowiem wprost, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w tylko w odwołaniu od decyzji. Przechodząc do oceny, czy prawidłowo WWINB uchylił postanowienie PINB z dnia ... 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania wskazać należy, iż oceny tej należy dokonać w stanie faktycznym i prawnym zaistniałym w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewątpliwie w niniejszej sprawie dotyczącej legalizacji przedmiotowego cmentarza prowadzonej w trybie art. 48 p.b., kwestia uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która w swej istocie odpowiada decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi zagadnienie wstępne, od którego wyniku zależy rozstrzygnięcie sprawy budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy art. 48 ust. 2, 3 i art. 49 p.b. uzależniają bowiem możliwość legalizacji samowoli budowlanej m.in. od przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (odpowiednio: decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy PINB postanowieniem z dnia ... 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał Parafii prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie cmentarza i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności rozbudowy cmentarza z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie w dniu 9 marca 2012 r. pełnomocnik Parafii złożył wniosek o przedłużenie 6-miesięcznego terminu określonego w wyżej powołanym postanowieniu albo o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy cmentarza. Postanowieniem z dnia ... 2012 r. PINB zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z żądaniem strony. Na skutek zażalenia skarżącego WWINB postanowieniem z dnia ... 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym, zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymaniu uległ bieg terminów przewidzianych do dokonania obowiązków wynikających z postanowienia PINB z dnia ... 2011 r. W dniu ... 2013 r. PINB wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazując, iż organy architektoniczno-budowlane rozstrzygnęły ostatecznie (negatywnie) kwestię ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – rozbudowy cmentarza i uznając tym samym, że ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. pełnomocnik Parafii wniósł o ponowne zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi na decyzję SKO w P. z dnia ... 2013 r., ewentualnie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Odmawiając postanowieniem z dnia ... 2014 r. zawieszenia postępowania PINB trafnie uznał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem w dacie wydania postanowienia (28.01.2014 r.) w obrocie prawnym pozostawała decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego rozbudowy przedmiotowego cmentarza i nie można było uznać, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu, sytuacja uległa zmianie na skutek wydanego w dniu ... 2014 r. przez tutejszy Sąd wyroku, którym to uchylono decyzje organów obu instancji w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji rozbudowy cmentarza. Pamiętać należy, iż w wyroku z 10 października 2012 r. II SA/Po 592/12 tutejszy Sąd wskazał, iż dopiero wynik postępowania lokalizacyjnego umożliwi ocenę, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanej rozbudowy cmentarza. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiąże organy orzekające i sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym należało, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, uznać, że pominięcie możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej w drodze kontroli sądowej może zagrażać zarówno samej skuteczności tej kontroli, jak i wartościom chronionym na poziomie konstytucyjnym, jak prawo własności, czy też prawo do sądu. Efekt zarówno tej kontroli, stwierdzającej nielegalność wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i konieczność ponownego rozpoznania tej sprawy zostałby bowiem zniweczony poprzez wcześniejsze wydanie nakazu rozbiórki i jego wykonanie. W takiej sytuacji ocena zgodności obiektów budowlanych, będących przedmiotem postępowania legalizacyjnego, z przepisami planistycznymi byłaby już bezcelowa, zaś samo postępowanie legalizacyjne utraciłoby swój podstawowy sens. Nakaz rozbiórki zostałby bowiem orzeczony w stosunku do obiektów, które mogłyby zostać zalegalizowane, gdyby nie wcześniejsza wadliwość decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11, Lex nr 1340220). Dlatego Sąd uznał, iż prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o rozbiórce przedmiotowej rozbudowanej części cmentarza, z uwagi na nieprawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej rozbudowy, którego wynik będzie miał zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym kontekście Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż w przypadku rozbudowy cmentarza nie można mówić o inwestycji celu publicznego Sąd pragnie wyjaśnić, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). W art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia się zaś zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. W związku z powyższym za chybiony należy uznać zarzut, że niemożliwe jest wydanie przez Prezydenta Miasta P. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie rozbudowy cmentarza, które to zagadnienie ma – jak już wyżej stwierdzono – charakter zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia postanowienia PINB z dnia ... 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania (pkt I. wyroku), a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt II. wyroku). O wykonalności zaskarżonej decyzji w części określonej w pkt I. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (... zł – wpis od skargi, ... zł – wynagrodzenie pełnomocnika, ... zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowanego, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., zastosują się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w szczególności uzależnią rozstrzygnięcie sprawy od rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej rozbudowy cmentarza.