II SA/Po 592/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...]2011 r. [...], wydanym na podstawie art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w P. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie cmentarza wyznaniowego na nieruchomości przy ul. J. w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb N. i nr [...], arkusz [...]. obręb N.) wykonywanych bez wymaganego pozwolenia i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy niżej wymienionych dokumentów: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy cmentarza opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem potwierdzającym przynależność w czasie wykonywania projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120 poz. 1127 z późniejszymi zmianami); c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności rozbudowy cmentarza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, będącej w niniejszym przypadku odpowiednikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. pełnomocnik inwestora - Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w P. wniósł o przedłużenie sześciomiesięcznego terminu do złożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]2011 r., albo o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] (znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy cmentarza wyznaniowego na działkach nr [...] (arkusz nr [...] , obręb N.) i nr [...] (arkusz nr [...] , obręb N.) w P. do czasu zakończenia ostateczną decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego na nieruchomości przy ul. J. w P. (działka nr [...] , arkusz [...]. obręb N. i nr [...], arkusz [...] , obręb N.). W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił, iż wniosek o wydanie decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy przedmiotowego cmentarza inwestor złożył w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu 12 grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. (sygn. [...]) Prezydent Miasta P. zawiesił postępowanie wszczęte wyżej wymienionym wnioskiem do czasu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie po uchyleniu tego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2012 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyżej wymieniona decyzja nie jest ostateczna. Dalej organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie jest obecnie możliwe wywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych w pkt c postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] 2011 r. Okoliczność ta nie wyklucza jednak możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej w oparciu o przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W tym miejscu organ wskazał na wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art.48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będzie ustalenie warunków zabudowy. W przypadku budowy (rozbudowy) cmentarza, odpowiednikiem decyzji o warunkach zabudowy jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy cmentarza jest niewątpliwie, w niniejszej sprawie, zagadnieniem wstępnym dla postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego. Od rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w tym postępowaniu, uzależniony jest sposób zakończenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy cmentarza. W przypadku wydania przez Prezydenta Miasta P. pozytywnej decyzji o lokalizacji cmentarza możliwa będzie legalizacja rozbudowanej części cmentarza w oparciu o przepisy art.48 i 49 Prawa budowlanego. Decyzja negatywna skutkować będzie wydaniem przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust.4, decyzji o nakazie rozbiórki rozbudowanej części cmentarza. W tej sytuacji wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wyznaczony w wyżej wymienionym postanowieniu z dnia [...] 2011 r. sześciomiesięczny termin nie wynika z treści art. 48 Prawa budowlanego, lecz został wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego jako termin procesowy. W uzasadnionym przypadku może on zostać zmieniony przez organ prowadzący postępowanie. Niemniej w omawianym przypadku bardziej zasadne od przedłużenia wyznaczonego terminu jest zawieszenie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienia wniósł T. M. reprezentowany przez r.pr. M. P.. Strona podniosła, iż brak było przesłanek do zawieszenia postępowania bowiem w momencie jego wydania zagadnienie wstępne było już rozstrzygnięte decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., a organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. posiadała wiedzę na temat tego rozstrzygnięcia w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji spełnione zostały wszelkie przesłanki do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy, z zastosowaniem art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane i wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Strona podniosła, że inwestor nie zawnioskował o zawieszenie postępowania w terminie poprzedzającym datę upływu terminu zawitego 6 miesięcy - tak aby dać Inspektorowi szansę na rozpoznanie wniosku przed spełnieniem się wymogów z art. 48 Prawa budowlanego, zrobił to w ostatnim możliwym terminie. Również organ wydał zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, po upływie terminu wyznaczonego we wcześniejszym prawomocnym postanowieniu. Żeby mogło się toczyć postępowanie legalizacyjne musiały być w wyznaczonym terminie spełnione wskazane czynności - skoro nie zostały one spełnione, to automatycznie z mocy prawa kończy się postępowanie tzw. "legalizacyjne" a organ nadzoru powinien przeprowadzić postępowanie w trybie sankcjonowania samowoli budowlanej. Według strony, zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia zagadnienia wstępnego decyzją ostateczną, organ nadzoru zmierza swym działaniem do stworzenia inwestorowi dodatkowej szansy - co jest działaniem subiektywnym nie znajdującym oparcia w przepisach prawnych. Tymczasem istotą postępowania legalizacyjnego jest stworzenie szansy dla inwestora na naprawienie wykroczenia jakiego się dopuścił przez wzniesienie samowoli budowlanej. Istota i celem postępowania legalizacyjnego nie jest przymusowe doprowadzenie do zalegalizowania samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. (znak; [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w toku postępowania zażaleniowego ustalono, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest ostateczna. Parafia Rzymsko- Katolicka [...] w P., wniosła odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Następnie organ wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne jest w toku, - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto, - zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszym postępowaniu przedłożenie ostatecznej decyzji o lokalizacji celu publicznego przez inwestora jest konieczne i stanowi to kwestię zagadnienia wstępnego, ponieważ ustalenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa w tym kwestii planowania przestrzennego stanowi podstawę oceny możliwości legalizacji wykonanych samowolnie robót. Powyższe należy zatem traktować na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Skoro decyzja Prezydenta Miasta P. o odmowie ustalenia inwestycji celu publicznego nie jest ostateczna, to zasadnym było zawieszenie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik T. M. zarzucił naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 48 ust. 4 w zw. z ust 1 Prawa budowlanego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego przesłanką umożliwiającą zawieszenie postępowania jest brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Tymczasem w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji, organ ten już wiedział, iż zagadnienie wstępne zostało rozpatrzone przez Prezydenta Miasta P. - decyzja z dnia [...] 2012r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto zarówno organ I instancji jak też odwoławczy w ogóle nie odnieśli się do problemu, braku przedstawienia przez Inwestora jakichkolwiek dokumentów wymaganych Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011r. Skoro zatem inwestor w terminie sześciu miesięcy nie dostarczył żadnych wymaganych dokumentów - po czym niezwłocznie po upływie tego terminu Prezydent Miasta P. rozpatrzył zagadnienie wstępne niekorzystnie dla inwestora to należy stwierdzić iż inwestor nie spełnił wymagań określonych postanowieniem nr [...] , wobec czego zastosowanie winien mieć art. 48 ust. 4 , a w jego konsekwencji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 października 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w P. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy przedmiotowego cmentarza jest niewątpliwe zagadnieniem wstępnym dla postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 i 49 Ustawy Prawo Budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze ostatecznie rozpatrzone. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Co za tym idzie, o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego można mówić dopiero wtedy, gdy postępowanie prowadzone w jego przedmiocie zostanie zakończone ostateczną decyzją. Uczestnik postępowania podniósł także, iż sześciomiesięczny termin określony w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2011 r. nie był terminem ustawowym, lecz terminem procesowym, który w uzasadnionych przypadkach mógł zostać zmieniony przez organ procesowy, stosownie do okoliczności sprawy. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. "luzem administracyjnym". Organ nadzoru budowlanego powinien mieć bowiem na uwadze, że wykonanie niektórych obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wymaga działania innych organów. W rozpoznawanej sprawie strona nie mogła przedłożyć wymaganych dokumentów gdyż wydanie tych dokumentów zależne było od działania innych organów, tj. od Prezydenta Miasta P., a w postępowaniu odwoławczym - od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Istotą postępowania legalizacyjnego jest stworzenie inwestorowi szansy na naprawienie wykroczenia, którego się dopuścił. Gdyby postępowanie legalizacyjne zostało zakończone ze względu na fakt, iż inwestor nie przedłożył dokumentów, których obiektywnie nie mógł przedłożyć, to w/w postępowanie w ogóle nie miałoby sensu, a inwestor zostałby pozbawiony owej szansy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowolnej rozbudowy cmentarza położonego w P. przy ul. J. Jako przyczynę zawieszenia organy wskazały, iż od wyniku toczącego się równolegle postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego jakim jest rozbudowa przedmiotowego cmentarza zależy rozstrzygniecie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie dokonanej rozbudowy tego cmentarza. Tym samym rozpatrzenie sprawy dotyczącej legalizacji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego, co z kolei stanowi przesłankę zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w przypadku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, a toczącego się na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). jeżeli dla terenu inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz jego rozbiórki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr 98/10 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 945/06 stwierdził, iż " z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co, do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego." Jakkolwiek powyższe stanowisko zostało wyrażone w czasie, odmiennego brzmienia regulacji zawarte w art. 48 Prawa budowlanego, niemniej stanowisko to pozostaje aktualne na gruncie obecnie obowiązującego brzmienia tego przepisu. Tym samym należy uznać, iż organy administracyjne obu instancji słusznie stwierdziły, iż w sprawie występuje przesłanka do zawieszenia postępowania dotyczącego samowolnej rozbudowy cmentarza zlokalizowanego przy ul. J. w P. z uwagi na toczące się i niezakończone, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego dotyczące rozbudowy przedmiotowego cmentarza. Wynik postępowania lokalizacyjnego umożliwi dopiero ocenę czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanej rozbudowy cmentarza. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił, iż, wbrew stanowisku skarżącego, zagadnienie wstępne, na dzień wydania postanowienia przez organ I i II instancji, nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Inwestor wniósł bowiem w dniu 5 kwietnia 2012 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 marca 2012 r. i tym samym decyzja ta nie zyskała przymiotu ostateczności - art. 16 § 1 K.p.a. Jedynie decyzja ostateczna może stanowić rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego – dopiero taka decyzja wywołuje skutki prawne (por. wyrok NSA z dna 14 lutego 2001 r. o sygn. akt III SA 3226/99 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1113/07 oraz z dnia 14 lipca 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 516/10 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Słusznie zatem organ II instancji uznał, iż zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte mimo wydania przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego wyjaśnić należy, iż termin, który organ wyznacza na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z art. 48 ust. 4, jednak nic nie stoi na przeszkodzie temu aby organ administracji przedłużył termin, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. Nie sposób bowiem pogodzić się z tym, aby przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego, miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej. Nie można inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego (por. wyrok NSA z 28 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 308/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 302/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2186/10 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Inwestor w swoim piśmie z dnia 6 marca 2012 r. wyjaśnił dlaczego nie jest w stanie przedłożyć w zakreślonym sześciomiesięcznym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2011 r. i wniósł o jego przedłużenie. Organ słusznie uznał, iż podniesione okoliczności (niezakończone postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego) uzasadniają zawieszenie postępowania. Jednakże po podjęciu zawieszonego postępowania organ powinien rozważyć czy zaistniały przesłanki do przedłużenie terminu, względnie przywrócenia terminu, do złożenia pozostałych dokumentów – projektu budowlanego rozbudowy cmentarza oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.