II SA/Po 707/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: referent stażysta Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia 4 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia 7 maja 2020 r. M. S., reprezentowana przez adw. M. O., wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb Ł., ark. mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P. . W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawczyni domaga się zwrotu udziału w nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcela numer [...] (następnie jako parcela numer [...]), obr. Ł., zapisanej w dawnej księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P. tom [...], wykaz [...]. Przed przejęciem jej na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Przedsiębiorstwa Radiofonizacji Kraju w W. orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 17 czerwca 1952 r. sygn. [...], nieruchomość stanowiła własność J. i K. K.. Następnie o zwrot wymienionej nieruchomości wystąpili także: M. C., W. K., P. S., J. W., B. K., A. S., D. W., W. Z., T. Z., E. W., J. S., M. P., K. B., J. S.. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania Starosta [...] pozyskał z Urzędu Miasta [...] Wydziału Organizacyjnego dokumentację związaną z przejęciem przedmiotowej nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Przedsiębiorstwa Radiofonizacji Kraju w W. na podstawie orzeczenia z dnia 27 czerwca 1952 r. znak: [...]. Ponadto Miejska Pracownia Urbanistyczna pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r., [...], poinformowała, że w latach 1952-1962 nie obowiązywał plan szczegółowy dla przedmiotowej nieruchomości. Z kolei Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., [...], poinformował, że na podstawie ewidencji archiwum zakładowego oraz elektronicznej bazy danych odnaleziono decyzje pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1 lipca 2018 r., nr [...] z dnia 29 sierpnia 2016 r., nr [...] z dnia 12 kwietnia 2005 r., nr [...] z dnia 23 lipca 2010 r. Ponadto wyjaśnił, że dla nieruchomości przy ul. [...] działki ewidencyjnej nr [...] Wydział nie posiada informacji o obowiązywaniu planu zagospodarowania przestrzennego w latach 1952-1962. W dniu 18 lutego 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, a następnie poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego. W dniu 10 sierpnia 2022 r. Starosta P. wydał decyzję o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., ark. mapy [...], działka nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na śmierć wnioskodawców T. Z. i J. S.. Pismem z dnia 27 marca 2023 r. adwokat M. O. pełnomocnik M. S. przesłał akt poświadczenia dziedziczenia z 11.01.2023 r. rep. A nr [...], na podstawie którego spadek po zmarłym J. S. nabyły: B. S. i M. K.. Następnie spadkobierczynie podtrzymały wniosek o zwrot nieruchomości. Strony zostały poinformowane, zgodnie z treścią art. 10 K.p.a., o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z jego treścią (pismo z dnia 10 stycznia 2024 r.). Starosta [...] decyzją z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2023.344 dalej u.g.n.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2023.645 dalej u.d.p.), po rozpatrzeniu wniosku M. C., M. S., W. K., P. S., J. W., D. W., W. Z., J. S., E. W., M. P., K. B., B. S., M. K., A. S. i B. K., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb Ł., ark. mapy [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia 27 czerwca 1952 r., znak [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Przedsiębiorstwa Radiofonizacji Kraju w W. nieruchomość przy ul. [...], której właścicielami byli: M. Z. i A. K.. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na budowę garaży i magazynów potrzebnych dla Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Starosta wskazał także, że okoliczności związane z tym czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ I instancji wskazał, że w dniu 7 marca 2022 r. pozyskano z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze z 1960 r. dla przedmiotowego terenu, z których wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] brak jakiejkolwiek inwestycji. Z kolei Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 26 października 2021 r., [...], poinformował, że działka ewidencyjna nr [...], obręb Ł., ark. [...], w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowi drogę publiczną. Starosta wskazał, że w dniu 18 lutego 2012 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...], stanowi w części wschodniej fragment pasa jezdni ul. [...], utwardzonego asfaltem (3 pasy ruchu). W części zachodniej działka zajęta jest pod utwardzony poz-brukiem przystanek autobusowy z wiatą, utwardzoną asfaltem, drogę rowerową, utwardzoną kostką brukową drogą dla pieszych (chodnik) oraz niewielki pas zieleni niskiej - trawnik, o szerokości 1-1,5 m. W części środkowej działkę przecina wjazd w ul. [...] do posesji nr [...], utwardzony kostką brukową. Północną granicę przecina przystanek autobusowy oraz wiatę. Droga rowerowa oddzielona od chodnika na przystanku metalowymi poręczami. Na działce znajduje się liczna infrastruktura techniczna 2 lampy oświetleniowe uliczne, dwie skrzynki oraz studzienki teletechniczne, uzbrojenie zgodne z mapą zasadniczą. Ponadto na działce w części południowej znajdują się znaki drogowe. Cały obszar działki jest zagospodarowany. Wobec tego organ I instancji uznał, że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która jest obecnie zagospodarowana pod drogę publiczną. Końcowo Starosta zwrócił uwagę na to, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na budowę garaży i magazynów potrzebnych dla Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. W stosunku do działki ewidencyjnej [...] nie zaczęto prac budowlanych i nie zrealizowano celu na jaki została "zabrana" nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie uzasadnienia złożyło Miasto P. , zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n poprzez błędne stwierdzenie, że wobec działki nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nie zebranie go w sposób wyczerpujący. Miasto P. wniosło o uchylenie decyzji Starosty [...] i orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] ze względu na to, że nieruchomość stanowi drogę publiczną i wyeliminowanie stwierdzenia, że "w stosunku do działki nr [...] nie zaczęto prac budowlanych i nie zrealizowano celu na jaki została zabrana nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa". W odwołaniu argumentowano, że Starosta [...] wyszedł poza ramy orzekania w przedmiotowej sprawie, ponieważ stwierdzając istnienie negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką jest fakt, iż zgodnie z ustawą o drogach publicznych, stanowi ona drogę publiczną, nie był on zobligowany do badania przesłanek zbędności celu wywłaszczenia z art. 137 u.g.n. Na poparcie tego przywołano wyrok NSA I OSK 403/19. Ponadto Starosta [...] nie przedstawił wystarczających dowodów, które przemawiałyby za stwierdzeniem, iż cel na który ta nieruchomość została wywłaszczona, nie został zrealizowany. Jedynym argumentem przemawiającym za tą tezą są zdjęcia lotnicze dla przedmiotowego terenu z 1960r., z których wynika, że na działce [...] brak jest jakiejkolwiek inwestycji, natomiast sama nieruchomość została wywłaszczona w 1952r. na rzecz Skarbu Państwa, w celu budowy garaży i magazynów potrzebnych dla Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. Niemniej między wykonaniem zdjęć rzeczonego terenu a złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości minęło 60 lat. Nie jest więc wykluczone, że w tym okresie cel został zrealizowany, a następnie została wydana decyzja o przeznaczeniu tego terenu pod drogę publiczną. Brak jest w decyzji Starosty [...] informacji co do stanu działki przed ulokowaniem na niej drogi publicznej oraz kiedy decyzja o ulokowaniu drogi publicznej na tym terenie została podjęta. Pełnomocnik M. S. w piśmie z dnia 10 czerwca 2024 r. wniósł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przeprowadzenie przez Wojewodę uzupełniających dowodów: 1. poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 lipca 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] w P., na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z planem sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji na wykazanie okoliczności, że przejęcie nieruchomości pod budowę drogi publicznej nastąpiło na podstawie ww. decyzji administracyjnej, Miasto P. nabyło własność nieruchomości na podstawie ww. decyzji administracyjnej, na nieruchomości znajdowały się drzewa i krzewy przeznaczone do usunięcia; 2. zdjęć lotniczych nieruchomości z 1952, 1954, 1976, 1982, 1994, 1995, 1997, 2001, 2004, 2006, 2008 oraz 2010 roku, pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P. na wykazanie faktu, że na nieruchomości nie rozpoczęto prac budowlanych zmierzających do wybudowania garaży i magazynów, jak również nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia Pełnomocnik M. S. podniósł ponadto, że powołany przez Miasto P. wyrok NSA sygn. I OSK [...] ma wady – NSA wykroczył poza ramy skargi kasacyjnej, a ponadto nie uargumentowano w nim szeroko tego stanowiska o możliwości badania przesłanek zbędności celu wywłaszczenia tylko w stosunku do nieruchomości, które nie zostały zagospodarowane na potrzeby drogi publicznej. Ponadto Starosta był zobowiązany do zbadania czy wywłaszczona nieruchomość okazała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Dokonanie tych ustaleń było niezależne od okoliczności, że aktualnie nieruchomość stanowi drogę publiczną, co z kolei powoduje ten skutek ze uniemożliwia zwrotne przeniesienie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości ze względu na brzmienie art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. Ustalenia Starosty nie doprowadziły jednak do wygaszenia roszczeń wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda decyzją z dnia 4 września 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 25 marca 2024 r. Wojewoda wskazał, iż mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 27 czerwca 1952 r., znak SA [...], doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Przedsiębiorstwa Radiofonizacji Kraju w W. części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej część parceli nr [...] o pow. 7.500 m2, która odpowiadała następnie działce numer [...], a kolejno została podzielona na działki numer [...] oraz [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), który znajduje się wśród aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Do aktów wymienionych w tym artykule mają zastosowanie przepisy działu III rozdziału 6 u.g.n., który reguluje kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Przedsiębiorstwa Radiofonizacji Kraju w W. na cel publiczny polegający na budowie garaży i magazynów niezbędnych dla Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dla przedmiotowej działki w latach 1952-1962 nie obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w piśmie z 26 października 2021 r. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że działka ewidencyjna numer [...], obręb Ł., arkusz mapy [...], w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i stanowi drogę publiczną. Fakt ten zaważył na kształcie rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Jednocześnie Starosta P. w końcowej części uzasadnienia swej decyzji wskazał, że w odniesieniu do działki numer [...] nie rozpoczęto prac budowlanych i nie zrealizowano celu wywłaszczenia jakim była budowa garaży i magazynów potrzebnych Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. Wskazać należy, iż żadna ze stron nie zakwestionowała decyzji organu I instancji w zakresie samego rozstrzygnięcia, tj. odmowy zwrotu nieruchomości. Osią sporu natomiast jest to, czy organ I instancji uprawniony był do umieszczenia w uzasadnieniu swej decyzji wzmianki na temat braku realizacji celu wywłaszczenia na gruncie oraz czy wniosek ten znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Wojewody na oba pytania należy odpowiedzieć twierdząco. W ocenie Wojewody fakt, iż konstatacje organu I instancji w zakresie ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia lub braku realizacji celu wywłaszczenia na wywłaszczonym gruncie nie miały ostatecznie znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanki nadrzędnej (zajęcie pod drogę), nie powoduje jednocześnie, iż organ nie mógł takich wniosków umieścić w swej decyzji. Konieczność zbadania wszelkich okoliczności sprawy jest bowiem obowiązkiem organu, a w odniesieniu do postępowań dotyczących rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości obowiązek ten obejmuje kilka aspektów począwszy od ustalenia, czy nieruchomość może zostać zakwalifikowana jako grunt "wywłaszczony", określenia na jaki cel publiczny wywłaszczono nieruchomość i wreszcie - czy cel ten został na danym gruncie zrealizowany. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż zrealizowanie drogi publicznej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot niezaprzeczalnie stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot nie oznacza jednocześnie dla organu administracyjnego zakazu dokonywania ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na tym gruncie, pomimo tego, że ustalenie braku realizacji tego celu w żaden sposób nie wpłynęłoby na zmianę treści rozstrzygnięcia. Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, formułowanie takiego swoistego "zakazu" dla organu badającego sprawę zwrotu byłoby jednoznaczne z zakazywaniem mu formułowania wniosków w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowo wskazać należy, iż przy piśmie z 10 czerwca 2024 r. pełnomocnik p. M. S., adw. M. O. przesłał do akt sprawy uzupełniający materiał dowodowy, dodatkowo potwierdzający, iż na omawianym gruncie nie doszło do realizacji planowanego celu wywłaszczenia (vide: pismo z 10 czerwca 2024 r. wraz z załącznikami; m.in. zdjęcia lotnicze gruntu). Na powyższą decyzję Miasto P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę i zarzuciło naruszenie art.136 ust. 3 u.g.n., art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że w zakresie działki [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, kwestionując decyzję jedynie w zakresie jej uzasadnienia. W skardze podkreślono, że organy nie były uprawnione do badania spełnienia celu wywłaszczenia w sytuacji stwierdzenia, że działka objęta wnioskiem stanowi drogę publiczną i to z tej przyczyny niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 4 września 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 25 marca 2024 r., znak [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę numer [...], obr. Ł., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. . Skargę od powyższej decyzji wywiodło Miasto P. , które zasadniczo zgadza się z rozstrzygnięciem o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, lecz kwestionuje decyzję organu I instancji w zakresie uzasadnienia. Skarżący stoi na stanowisku, że w sytuacji gdy organ doszedł do przekonania, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod drogę publiczną i z tego tytułu nie może być zwrócona wnioskodawcom zbędnym było dokonanie oceny, czy cel na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona został zrealizowany. Sąd stanowiska skarżącego nie podziela, a to z następujących względów. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. w tekście jako “u.g.n."). Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W trybie powyższej ustawy, na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 27 czerwca 1952 r. znak: [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Przedsiębiorstwa Radiofonizacji Kraju w W. nieruchomość przy ul. [...], której właścicielami byli M. Z. i A. K.. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na budowę garaży i magazynów potrzebnych dla Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. W toku postępowania zwrotowego, prowadzonego na wniosek spadkobierców M. Z. i A. K. organy gromadziły dowody mające na celu weryfikację spełnienia przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. Organy weryfikowały w szczególności czy w zakresie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obr. Ł., arkusz mapy [...] spełniony został cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej. W tym zakresie organy prowadziły postępowanie dowodowe. Organy pozyskały pismo z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 22 kwietnia 2021 r., znak: [...], z którego wynika, że w latach 1952-1962 nie obowiązywał plan szczegółowy dla przedmiotowej nieruchomości. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. znak: [...] poinformował, że na podstawie ewidencji archiwum zakładowego oraz elektronicznej bazy danych odnaleziono decyzje pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 11.07.2018 r., nr [...] z dnia 29.08.2016 r., nr [...] z dnia 12.04.2005 r., nr [...] z dnia 23.07.2010 r. Ponadto dla nieruchomości przy ul. [...] działki nr [...] Wydział nie posiada informacji o obowiązywaniu planu zagospodarowania przestrzennego w latach 1952-1962. Organy pozyskały również zdjęcia lotnicze dla przedmiotowego terenu z 1960 r., z których wynika, że na działce [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji. Z kolei Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 26.10.2021 r., znak: [...] poinformował, że działka nr [...], obręb Ł., ark. [...], w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowi drogę publiczną. Organy dysponowały również materiałami przedłożonymi przez wnioskodawców m.in. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 23 lipca 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] w P., na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz zdjęciami lotniczymi z lat 1952, 1954, 1976, 1982, 1994, 1995, 1997, 2001, 2004, 2006, 2008 oraz 2010 roku, pozyskanymi z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...]. Starosta P. przeprowadził również oględziny przedmiotowej nieruchomości, które potwierdziły, że działka objęta wnioskiem w części wschodniej fragment pasa jezdni ul. [...], utwardzonego asfaltem (3 pasy ruchu). W części zachodniej działka zajęta jest pod utwardzony poz-brukiem przystanek autobusowy z wiatą, utwardzoną asfaltem, drogę rowerową, utwardzoną kostką brukową droga dla pieszych (chodnik) oraz niewielki pas zieleni niskiej -trawnik, o szerokości 1-1,5 m. W części środkowej działkę przecina wjazd w ul. [...] do posesji nr [...], utwardzony kostką brukową. Północną granicę przecina przystanek autobusowy oraz wiatę. Droga rowerowa oddzielona od chodnika na przystanku metalowymi poręczami. Na działce znajduje się liczna infrastruktura techniczna 2 lampy oświetleniowe uliczne, dwie skrzynki oraz studzienki teletechniczne, uzbrojenie zgodne z mapą zasadniczą. Ponadto na działce w części południowej znajdują się znaki drogowe. Cały obszar działki jest zagospodarowany. Organy oceniając zgromadzony na potrzeby niniejszego postępowania materiał dowodowy doszły do dwóch wniosków - po pierwsze: działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], co zasadniczo stanowi o niemożliwości orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości, a po drugie: nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa garaży i magazynów na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P.. Odnosząc się do pierwszej z konkluzji, zdaniem Sądu prawidłowo organy uznały, że okoliczność pozostawania działki nr [...] w pasie drogowym ul. [...] w P. uniemożliwia zwrot tej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które w powyższej kwestii zdecydowanie opowiada się za niemożnością uwzględniania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od zrealizowania bądź nie celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną - cytując za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 764/19: "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r,, poz. 2086 ze zm. dalej u.d.p.) — dokonanie zwrotu takiej nieruchomości". Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z powołanym art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, CBOSA). Rozpoznający niniejsza sprawę Sąd stanowisko to podziela i przyjmuje je za własne. Reasumując w ocenie Sądu zasadnie organy stwierdziły, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu organy były również uprawnione do wyrażenia stanowiska w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. W art. 136 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wprowadził fundamentalną zasadę prawa wywłaszczeniowego, w świetle której wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasada ta stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych (zob. T.Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010/5–6, s. 463.). W sytuacji gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, możliwe jest wyeliminowanie skutków tej decyzji poprzez instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku ustawodawca przyznaje poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Można więc stwierdzić, że istotą postępowania zwrotowego jest ocena realizacji celu wywłaszczenia w kontekście postanowień decyzji wywłaszczeniowej. Należy podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania był wniosek złożony przez spadkobierców M. Z. i A. K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na mocy decyzji z dnia 27 czerwca 1952 r. znak: [...]. W ramach tego postępowania organy oceniały czy cel wywłaszczenia – budowa garaży i magazynów na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Radiofonizacji Kraju w P. został zrealizowany. Organy mimo ustalenia, że nieruchomość aktualnie znajduje się w pasie drogi publicznej (ul. [...]), co przesądziło o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, były uprawnione do oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Temu bowiem zasadniczo służyło postępowanie w sprawie. Skarżące Miasto P. nie mogło się więc skutecznie domagać wyeliminowania tego fragmentu uzasadnienia decyzji organu i instancji. Przywołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020r. o sygnaturze I OSK 403/19 (dost. CBOSA) zawiera odosobniony pogląd orzeczniczy, którego Sąd rozpoznający sprawę nie podziela. Powyższe prowadzi do uznania, że trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w niniejszej sprawie odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na zajęcie jej pod drogę publiczną. Z tej właśnie przyczyny niedopuszczalne było dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie organy były uprawnione do wypowiedzenia się na temat realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 27 czerwca 1952 r. znak: [...]. Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny, wszechstronny i wnikliwy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.