II SA/Po 71/13

Dnia 21 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), Wójt Gminy K. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej spływu wód opadowych z terenu działki o nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem A. J. z dnia 24 sierpnia 2011 r. A. J. podniosła, że w wyniku podniesienia terenu działki nr [...] w P. dochodzi do zalewania wodami opadowymi działki nr [...], której jest właścicielką. Organ stwierdził, że analiza stanu faktycznego sprawy nie potwierdza wskazywanych przez A. J. przyczyn zalewania wodami opadowymi działki nr [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 27 października 2011 r. oględzin nieruchomości nie stwierdzono śladów działalności spływającej wody. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że sprawa została ujęta w szerszym kontekście, biorąc pod uwagę cały ciąg ogródków zlokalizowanych obok siebie przy zabudowie szeregowych domów jednorodzinnych przy ul. [...] w P. Wskazano, że istotna jest wielkość ogrodów - ich niewielkie rozmiary oraz fakt, że są otoczone terenem, który nie jest czynny biologicznie (a zatem nie są to powierzchnie chłonne), co zdaniem organu ma wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że w trakcie silnych opadów, jakie zdarzają się zwłaszcza w okresie letnim, tak niewielkie powierzchnie nie są w stanie odebrać dużych ilości wody. Firma, która realizowała budowę domów w zabudowie szeregowej nie przewidziała wykonania zdrenowania terenu, ani stworzenia zorganizowanego odpływu z ogródków, dlatego właściciele działek powinni wykonać ich drenaż oraz doły chłonne, które przejmowałyby wody opadowe na każdej z działek. Wskazano, że właściciele działki o nr ewid. [...] wykonali prace polegające na zdrenowaniu, zmianie ukształtowania terenu oraz wykonaniu dołu chłonnego. Prace te zostały zgłoszone w Starostwie Powiatowym w P., które nie zgłosiło żadnych uwag, co potwierdza poprawność ich przeprowadzenia. Rynna z połaci dachu na działce o nr ewid. [...] podłączona jest do dołu chłonnego w tylnej części tej działki, co uniemożliwia przedostawanie się wody z dachu na działkę A. J. Ponadto pomiędzy działkami wkopany jest krawężnik (wystający ponad powierzchnię gruntu od 4 do 13 cm), co uniemożliwia bezpośredni spływ wód opadowych. Wskazano, że dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez A. J. potwierdza zalanie jej działki, jednak w ocenie organu I instancji nie ma przesłanek, aby stwierdzić, że woda ta pochodzi z działki o nr ewid. [...] należącej do M. G. i K. R. Nie stwierdzono, aby celowo kierowano wody opadowe w kierunku granicy działek. Zdaniem Wójta Gminy K. A. J. powinna we własnym zakresie rozwiązać problem zalegającej na jej działce wody, poprzez wykonanie drenażu lub odpływu do dołu chłonnego, który odprowadzi jej nadmiar. Stanowisko A. J. uznano za bezzasadne i stwierdzono, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w Starostwie Powiatowym w P., tj. w organie, któremu zgłoszono prace polegające na podwyższeniu terenu działki nr [...], lub na gruncie cywilno-prawnym. W ocenie organu I instancji bezprzedmiotowość postępowania skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji A. J. wniosła odwołanie, nie zgadzając się z umorzeniem postępowania "w sprawie spływu wód opadowych z działki sąsiedniej" na jej posesję. Żądając ponownego rozpatrzenia sprawy skarżąca podniosła, że organ I instancji nie wyprowadził właściwych wniosków z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, która wskazuje na zatopienia jej działki. Podniosła, że stan ten jest wynikiem przesiąkania wód z działki sąsiedniej, która została nienaturalnie podwyższona. Podkreśliła, że sam fakt zgłoszenia prac do odpowiedniego urzędu nie wyklucza nieprawidłowego ich przeprowadzenia. Odwołująca podniosła, że to ona wkopała krawężniki, a nie sąsiad, co w przypadku takiej różnicy w terenie i tak nie zapobiega spływowi wody. A. J. podniosła, że nie ma żadnych dowodów na to, że działki mogły być okresowo zalewane z wód pochodzących z utwardzonego kostką brukową parkingu na działce o nr ewid. [...] w P. Wskazała, że w momencie nawiezienia hałd ziemi oraz rozpoczęcia przez M. G. i K. R. prac budowlanych na terenie ich działki sygnalizowała sąsiadom, że może nastąpić zalewanie jej działki. Tymczasem ziemia została nawieziona pod jej nieobecność, a sąsiedzi nie informowali jej wcześniej o rozwiązaniu odpływu wody od strony wyjścia na taras. A. J. wyraziła również zdziwienie decyzją Wójta Gminy K., jakoby sama musiała zrobić drenaż odprowadzający przesiąkającą wodę oraz wniosła o rozpatrzenie jej prośby kierując się stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji, jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że najistotniejsze znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ma ustalenie, czy na działce o nr ewid. [...] w P. zmieniono bieg wód opadowych oraz czy działanie to spowodowało szkodę na gruncie A. J. Badając ponownie akta uznano, że organ I instancji w toku postępowania administracyjnego nie działał w sposób prawidłowy, gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiocie spływu lub zmiany kierunku wód opadowych na gruncie M. G. oraz K. R., poprzestając jedynie na oględzinach nieruchomości należącej do tych osób. Tymczasem powyższe ustalenia są kluczowe dla przypisania ewentualnej odpowiedzialności właścicielom działki nr [...] w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, iż do przypisania odpowiedzialności właścicielowi gruntu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne wystarczy także przypadkowa zmiana kierunku wód opadowych. W ocenie Kolegium ustalenie powyższej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych i powołania dowodu z opinii biegłego. Wskazano, że należy ustalić, czy przelewanie się wód opadowych z terenu należącego do M. G. oraz K. R. nie jest powodowane następującymi, przykładowymi czynnikami: dużą powierzchnią zabudowań na przedmiotowej nieruchomości; pokrycia znacznej jej części materiałem (np. betonem), utrudniającym absorpcję wód opadowych do gleby; ukształtowaniem terenu, na którym znajduje się omawiana nieruchomość; nienaturalną różnicą poziomów omawianej działki i działki A. J. (spowodowaną nawiezieniem ziemi na gruncie o nr ewid. [...]). Zdaniem Kolegium, biegły wydając opinię powinien wskazać ewentualnie inną przyczynę zalewania gruntu A. J. Podniesiono, że należałoby ponad wszelką wątpliwość wykluczyć powstanie szkody na gruncie odwołującej się strony, gdyż fotografie znajdujące się w aktach sprawy wskazują na zaleganie wody na posesji A. J. w okresie wzmożonych opadów. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] wnieśli M. G. i K. R. - właściciele działki nr ewid. [...] w P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzję zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie zgromadzonego materiału organ I instancji stwierdził, iż nie został wykazany stan opisany przez A. J., tj. zalewanie jej działki wodami opadowymi pochodzącymi z działki skarżących. Wskazano, że powyższe ustalenie Wójta Gminy K. jest poprawne i oparte na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Podniesiono, że prace ziemne na działce nr ewid. [...] prowadzone były na podstawie dokonanego zgłoszenia, które nie spowodowało sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ramach wykonywanych prac M. G. i K. R. wykonali zdrenowanie swojej działki oraz dół chłonny, czyli zwiększyli retencję wody przez ich działkę, a więc nieprawdziwe są twierdzenia A. J., jakoby wskutek prac na działce nr ewid. [...] doszło do zalewania jej działki. Podniesiono, że prace na swojej działce skarżący wykonali w roku 2008, a wszczynający postępowanie w sprawie wniosek A. J. pochodzi z roku 2011. Na marginesie wskazano, że A. J. na swojej działce wykonała szereg prac ograniczających powierzchnię chłonną działki i zarazem zmieniających miejsca gromadzenia się wody (utwardzenie terenu kostką brukową, zmianę biegu wody poprzez założenie dodatkowego orynnowania balkonu oraz montaż dodatkowej rynny z balkonu, budowa domku gospodarczego, wykonanie oczka wodnego, zbudowanie murowanego grilla, wkopanie krawężników). Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ogóle nie odniosło się do wniosków wypływających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz arbitralnie i w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego oceniło przebieg postępowania dowodowego. Wskazano, że równie bezpodstawne jest zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie Kolegium, że niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zdaniem pełnomocnika skarżących, jeżeli Kolegium uznaje konieczność przeprowadzenia takiego dowodu, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winno zostać wskazane, jakie okoliczności faktyczne mogą zostać ustalone przez biegłego, a nie zostały ustalone przez organ I instancji. Podkreślono, że uczestnicy postępowania przed organem I instancji nie wnieśli żadnych uwag co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a A. J. nie wykazała przelewania się wody z działki M. G. i K. R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzono, że nie mają one uzasadnienia wobec obowiązujących przepisów prawa. Wskazano, iż w toku postępowania organ I instancji nie działał w sposób prawidłowy, gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiocie spływu wód opadowych na gruncie M. G. i K. R., poprzestając jedynie na oględzinach nieruchomości należącej do ww. osób. Tymczasem, jak podkreśla Kolegium, powyższe ustalenia są kluczowe dla przypisania ewentualnej odpowiedzialności właścicielom działki nr ewid. [...] w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu II instancji ustalenie powyższej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych i powołania dowodu z opinii biegłego. Wskazano, że wydając opinię biegły powinien wskazać ewentualnie inną przyczynę zalewania gruntu A. J. oraz zaznaczono, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji nie przesądziło o winie skarżących, a jedynie wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w omówionym wyżej zakresie. Pismem z dnia 01 marca 2013 r., pełnomocnik skarżących ustosunkował się do twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zawartych w piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. Wskazał, że wystosowana przez Kolegium odpowiedź na skargę stanowi jedynie reasumpcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji, natomiast nie odnosi się do zarzutów zawartych w treści skargi. Podkreślił, że organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń skarżących wskazujących, że: postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji wnikliwie i w szerokim zakresie; organ II instancji pominął istotną część materiału dowodowego; A. J. nie podjęła żadnej aktywności dowodowej mającej wykazać zasadność jej twierdzeń. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że przedmiotem postępowania organu I instancji był spływ wód opadowych z działki nr ewid. [...], nie zaś ustalenie, jak tego oczekuje Kolegium, ewentualnych, innych przyczyn zalewania działki A. J. oraz ustalenie czy na jej gruncie nie wystąpiła szkoda. Ponadto wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż ewentualne zaleganie wody na działce A. J. jest skutkiem nadmiernego zabudowania jej działki, nie zaś spływu z działki nr ewid. [...]. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 marca 2013 r. na pytanie Sądu skarżący K. R. oświadczył, że woda deszczowa z dachów wszystkich budynków zlokalizowanych w ciągu szeregowców przy ul. [...] w P. nie jest odprowadzana do kanalizacji deszczowej w ulicy i każdy na terenie swojej działki musi ją zagospodarować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolę prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ten uchylił w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wymienioną decyzją organu I instancji umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej spływu wód opadowych z terenu działki o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...]. Organ I instancji uznał, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy - rozstrzygnięcia o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, a organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2012, komentarz do art. 138 k.p.a., Legalis). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Powierzenie organowi I instancji wykonania czynności na podstawie art. 136 k.p.a. nie oznacza jednak zmiany właściwości instancyjnej, a organ II instancji zachowuje pełną kontrolę zarówno formalną, jak i materialną nad wykonaniem powierzonych konkretnych czynności dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 82/11, dostępny na stronach internetowych NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie postępowanie organu I instancji prowadzone było na podstawie art. 29 wyżej powołanej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Przepis ten stanowi w ust. 1, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Nie każda bowiem zmiana stanu wody na gruncie pozwala na wydanie jednego z nakazów określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która powoduje szkody na sąsiednich nieruchomościach. Dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziaływuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w pierwszej kolejności ustalenia, czy na danym terenie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku odpływu wód opadowych. Ustalenia powinny dotyczyć jaki był stan wody na gruncie, czy i w jakich okolicznościach doszło do jego zmiany, kiedy ta zmiana nastąpiła i kto ją spowodował, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym ta zmiana polegała, czy i jakie roboty lub inwestycje były z tym związane; a także, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Precyzyjne ustalenie stanu faktycznego wymaga również odniesienia się do argumentów drugiej strony postępowania. Dopiero poprawnie ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy, mającego oparcie w zebranym materiale dowodowym, determinuje dalszy tok postępowania, ponieważ stwierdzenie, iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie, szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Wskazać w tym miejscu należy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne zastosowanie mają ogólne reguły postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż na organie administracji ciąży obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W każdym przypadku obowiązkiem organu administracji jest podjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Służą temu środki dowodowe, przy czym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Do materiałów należy zaliczyć całość akt sprawy, w tym protokoły, adnotacje, notatki, fotografie, itp. W myśl zasady określonej przepisem art. 14 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone jest w oparciu o zasadę pisemności postępowania. Organ administracji winien zatem gromadzić i systematyzować materiał dowodowy zebrany w formie pisemnej (dokumenty, oświadczenia stron itp.), z innych natomiast czynności dowodowych winien być sporządzony stosowny protokół, według zasad określonych w art. 67-71 k.p.a. Protokół sporządza się z przebiegu konkretnej czynności proceduralnej lub z rozprawy, a jego wymogi formalne określone zostały w art. 68 § 1 k.p.a. Protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. W doktrynie uznaje się, iż ciążący na organie administracji publicznej obowiązek sporządzenia prawidłowego protokołu, spełniającego wymagania formalne i materialne, podlega kontroli wykonywanej przez osoby biorące udział w czynności urzędowej, co służy ochronie strony postępowania przed próbami nierzetelnego zamieszczania w aktach sprawy danych niezgodnych z rzeczywistym przebiegiem czynności, czy też z ustaleniami dokonanymi podczas tych czynności Przepis art. 68 § 2 k.p.a. wymaga, aby protokół został odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej oraz formułuje wymóg, aby osoby te protokół podpisały. Odmowa podpisania protokołu nie pozbawia go skuteczności. Przed podjęciem rozstrzygnięcia nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy). Jednakże każdorazowo przed zasięgnięciem opinii biegłego należy zbadać i ocenić, czy przeprowadzenie takiego dowodu jest uzasadnione w okolicznościach danej sprawy. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organ II instancji przedwcześnie uznał konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, co jest przyczyną zastoin wodnych na terenie działki nr [...]. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiocie spływu lub zmiany kierunku wód opadowych na terenie działki skarżących o nr ewid. [...]. Postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało przeprowadzone: w dniu [...] października 2011 r. miały miejsce oględziny nieruchomości, w których strony uczestniczyły, z czynności tej sporządzono protokół, z którym strony mogły zapoznać się i który strony postępowania podpisały, a wskazać należy, iż w treści protokołu zawarto ustalenia istotne dla oceny przedmiotowej sprawy. Zebrana została również dokumentacja zdjęciowa oraz pisemne stanowiska stron tego postępowania. Ocena zebranych materiałów została zawarta w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, przy czym zważyć należy, że ze strony organu czynności prowadził pracownik Urzędu Gminy w K. - Inspektor ds. Ochrony Środowiska. Organ I instancji ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i uznał, że jest wystarczający do zakończenia prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że stan działki A. J. jest uwarunkowany niewielkimi rozmiarami działek, które nie zostały zdrenowane na etapie budowy domów, brakiem zapewnienia odprowadzenia wody deszczowej z dachu do zbiorczej kanalizacji lub zbiornika (dołu chłonnego), ograniczeniem powierzchni biologicznie czynnej działki przy jednoczesnym zmniejszeniu tej powierzchni na sąsiednich terenach - w tym na działce nr ewid. [...], na której urządzony został parking (co dokumentuje materiał zdjęciowy – k. nr 32 akt I instancji). W protokole z oględzin nieruchomości ponadto podano, że nachylenie działek nr [...] i [...] jest w kierunku północno-wschodnim. Jednocześnie organ I instancji uznał, iż w sytuacji braku drenażu właściciele działek powinni drenaż ten wykonać we własnym zakresie oraz doły chłonne, które przejmowałyby wody opadowe. Wskazano, że właściciele działki o nr ewid. [...] takie prace wykonali, wodę z rynien odprowadzają do dołu chłonnego, który zlokalizowany jest od strony działki nr [...] - usytuowanej po przeciwnej stronie, aniżeli działka A. J. Organ I instancji uznał, że brak dowodów, iż dochodzi do odprowadzania wód z działki skarżących na teren działki nr [...]. W ocenie Sądu w świetle takich wywodów nie sposób uznać, iż nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku oceny przedmiotowej sprawy na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Na etapie postępowania odwoławczego rzeczą organu II instancji było zatem przeprowadzenie oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organ I instancji do stwierdzenia, że w obrębie działki nr [...] nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmiany kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, jak również, że nie są z terenu tej działki odprowadzane wody na grunty sąsiednie (w tym działkę nr [...]), ze szkodą dla tych gruntów sąsiednich. Powyższa ocena Sądu jest tym bardziej uprawniona, że wnosząca odwołanie nie podniosła na tym etapie postepowania żadnych nowych argumentów, które mogłyby podważyć stanowisko organu I instancji (co zasadnie skarżący podnieśli na etapie postępowania sądowego). W zaskarżonej decyzji oceny takiej nie zawarto, uznano natomiast, że dochodzi do przelewania wód z terenu działki skarżących (nr [...]) na działkę sąsiednią, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego przyjęto takie założenie i na czym je oparto. W żaden sposób nie odniesiono się przy tym do kwestii ukształtowania terenu – jego opadania w kierunku północno-wschodnim oraz nie oceniono, czy stwierdzenie to ma oparcie w materiale dowodowym (Sąd wskazuje na brak oznaczenia stron świata na załączonych do akt mapkach czy dokumentacji zdjęciowej). Jednocześnie nie rozważono, czy lokalizacja dołu chłonnego przy granicy z działką nr [...] wynikła z naturalnego spadku terenu działki nr [...] w tym właśnie kierunku. Nie oceniono również, czy i w jakim stopniu nawiezienie ziemi na działkę nr [...] mogło wpłynąć korzystnie na jej stan z uwagi na zwiększenie w ten sposób warstwy przepuszczalnej i czy zapewniło w ten sposób większą chłonność na terenie objętym tymi pracami. Nie zbadano, poprzez dopytanie A. J. oraz przeprowadzenie oględzin jej działki, w jaki sposób zagospodarowywane są wody opadowe odprowadzane z dachu jej budynku oraz jaki jest kierunek spływu wód opadowych na jej działce. Nie oceniono również, czy krawężniki położone pomiędzy działkami nr [...] i [...] mogą stanowić przeszkodę w odpływie wód i czy taką przeszkodą są. Wskazać należy, iż przepis art. 29 ust. 1 Prawa wodnego odnosi się do szkodliwego wpływu, czy szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, wynikającego z dokonanej zmiany stosunków wodnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2009 r. sygn. II OSK 1026/07 (dostępnym w Internecie), dla zastosowania tych wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe, można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że doszło do podniesienia terenu działki nr [...]. Materiał fotograficzny zrobiony przez Inspektora dokumentuje stan działki w okresie jesiennym – [...] października 2013 r. Na opisanych zdjęciach utrwalono stan działki [...] – w obszarze przy granicy z działką nr [...]. Według twierdzeń A. J. wody z terenu wyżej położonej działki sąsiadów odpływają w kierunku jej działki. Ta ostatnia okoliczność, zdaniem Sądu, wymaga przeprowadzenia dodatkowych oględzin, których celem powinno być wyjaśnienie, czy doszło do takiej zmiany kąta nachylenia terenu działki nr [...], w wyniku której na całej lub częściowej długości działki [...] dochodzi do wpływania wody z terenu wyżej położonej działki nr [...]. Dopiero w sytuacji, gdy nie będzie możliwe wyjaśnienie tej kwestii w ramach postępowania uzupełniającego, rozważać można skorzystanie z dowodu w postaci opinii biegłego. Dokonując tej oceny należy także rozważyć fakt nachylenia terenu obu działek w kierunku północno-wschodnim (co wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...].10.2011 r.) oraz zakres utwardzeń terenu działki nr [...] i ich ewentualny wpływ na zmianę stosunków wodnych poprzez ograniczenie w ten sposób chłonności działki A. J. Należy również uwzględniać standardowe poziomy opadów, bowiem stany wyjątkowe, spowodowane opadami o szczególnej intensywności i nadzwyczajnym charakterze nie mają znaczenia dla ustalenia stanu wody na gruncie. W przypadku, gdyby dostępny organowi II instancji protokół z oględzin działki [...], łącznie ze zgromadzonymi w sprawie innymi dowodami oraz argumentami stron, wystarczył do wydania stosownej decyzji – opinia biegłego byłaby niecelowa i mogłaby generować dodatkowe, a zarazem zbędne koszty postępowania. Skorzystanie z oceny biegłego co do zasady jest możliwe, jednakże może to nastąpić dopiero po zebraniu przez organ odwoławczy całości materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu jego oceny i następnie stwierdzeniu, że materiał ten nie wystarcza do wydania decyzji merytorycznej lub jego ocena wymaga takiej fachowej wiedzy, którą inspektorzy pracujący w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Gminy w K., a Kolegium nie jest w stanie tego zweryfikować. Sąd stoi na stanowisku, iż specyfika przedmiotowej sprawy, która dotyczy nie tylko ewentualnych skutków podniesienia terenu działki nr [...], ale również skutków braku drenażu na działce nr [...], nakazuje przeprowadzenie oceny tych uwarunkowań także z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Podkreślenia wymaga, że celem art. 29 ustawy - Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że aby art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien zastosować się do wyżej przedstawionych rozważań. W pierwszej kolejności organ rozpatrzy cały zgromadzony materiał dowodowy i podda go ocenie prawnej, uwzględniającej wszystkie aspekty sprawy oraz zarzuty stron postępowania oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Następnie rozważy konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zlecając organowi I instancji oględziny działki nr [...] i [...] oraz uzupełnienie dokumentacji zawartej w aktach organu I instancji poprzez oznaczenie na dokumentacji geodezyjnej i fotograficznej kierunku opadania terenu na obu działkach oraz oznaczenie stron świata. Przechodząc do oceny, czy może wydać decyzję merytoryczną, organ II instancji powinien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należy uznać, że doszło do tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzekając o kosztach w punkcie II wyroku, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. W punkcie III wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.